论质量技术监督行政处罚自由裁量权的程序控制
河南省质量技术监督局 李少波
[内容提要] 随着现代社会经济和科技的发展，政府组织和调整社会的功能和权限范围不断扩大，行政机关享有的自由裁量权也随之增加。不论哪个国家，行政自由裁量权都是存在的，只是范围和监督制约的方式不同而已。现代行政的特点是行政权力迅速扩张，行政权力扩张的表现是行政机关拥有巨大的自由裁量权，它的存在是提高行政效率之必需。但要实现行政法治，又必须对行政自由裁量权加以一定的控制。因此，深入研究行政自由裁量权以及对行政自由裁量权的控制办法，对促进行政法的发展及维护行政机关的权威和保护行政管理相对人的合法权益都具有一定的理论和实践价值。行政自由裁量权不仅是各国行政法学研究的艰深理论问题，而且也是行政主体在管理社会公共事务中必须解决的一个实际问题。而具体研究某一类行政行为中的自由裁量权将更有利于指导实践。行政处罚作为一种最严厉的制裁性行政行为，其自由裁量权若被滥用必将严重影响我国的法制建设。因此，本文对质量技术监督行政处罚自由裁量权加以深入探讨，按照遵循公平与效率的原则，研究如何运用程序来控制自由裁量权的行使，以期有利于质量技术监督部门正确、及时而有效地执法，切实保障行政相对人的合法权益。
[关键词] 质量技术监督 行政处罚 自由裁量 程序 控制
孟德斯鸠曾说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一种经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”英国著名历史学家阿克顿则把它概括为一个权力定律，既著名的“阿克顿定律”：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。” 权力不受制约，必然会被滥用，滥用行政权力，必然会导致行政权力的腐败。古德诺曾指出，国家意志得不到执行，无异于一纸空文，执行非国家意志表达的行为准则是执行机构自己在行使表达权力。为了使行政机构有效服从表达机构，行政权力的行使有效的体现其所有者的意志，防止行政权力异化，必须对行政权力加以控制。《行政处罚法》、《行政复议法》实施以来，成效显著，在规范行政机关的行政处罚自由裁量权、促进依法行政方面发挥了重要作用。但是，随着现代行政职能的扩张，行政机关拥有了越来越多的自由裁量权，如何防止自由裁量权被滥用已成为行政法学研究的重要课题。
一、行政自由裁量权的存在及负效应
（一）行政自由裁量权的含义
行政自由裁量权是一个法理上的概念，是指行政主体在法律规定的范围和幅度内，基于法律规定的目的和宗旨，自主寻求判断事实与法律的最佳结合点，并据此作出或不作出具体行政行为的权力，它具有法定性、自主选择性、相对性等特点。从不同角度出发，可以对行政自由裁量权作出不同的分类：第一，在实施要件不确定的情况下，行政机关有是否作出一定行政行为的自由裁量权。第二，在行政行为的法律结果不确定的情况下，行政机关有选择行为方式、种类和幅度等的自由裁量权。第三，在行政行为程序不确定的情况下，行政机关有选择行政程序的自由裁量权。这种分类与我国现行诉讼法中审查理由的规定相衔接。便于对自由裁量权进行司法监督。
从历史上看，古代的行政自由裁量权主要存在于司法制度中，司法制度中的自由裁量主要是法官自由裁量，它有无限自由裁量与有限自由裁量之分。无限自由裁量，一指专制君主基于最高司法权所产生的任意裁量；二指在国家建立之初，法官在很多情况下进行的无法司法，这是由于法律尚不完备缘故。“无法”但还要司法，因此就赋予了法官以极大的任意性，这是一种无限制的司法，是无限自由裁量。所谓有限自由裁量，是指在肯定法官具有自由裁量权的前提下，对法官的自由裁量范围作出一定的限制，法官可以在规定的范围内行使有限的自由裁量权。在现代民主政治条件下，行政权与司法权分立。因此，自由裁量权在行政管理领域也广泛地存在。
行政自由裁量权的行使原则：
1、合法原则。合法原则是指行政主体自由裁量的行政行为只能在有关法律、法规的范围内进行。
2、正当合理原则。正当合理是指在依法行使自由裁量权的前提下，公务员的自由裁量行为还要遵循一套行政规范。
3、服务原则。在自由裁量中贯彻服务原则，就是要密切联系群众，倾听群众的意见和呼声，接受群众的监督，努力为人民服务。
4、维护国家安全、荣誉、利益原则。国家公务员作为国家权力的行使者，在自由裁量中有义务维护国家尊严，不允许任何人损害、诋毁国家荣誉，不得散布有损政府声誉的言论。
5、保护国家机密和工作秘密原则。保守国家机密是指在自由裁量中，公务员非经允许不得泄露有关党和国家安全、利益尚未公开或不得公开的政治、军事、外交、科技等重大事项的秘密。
6、公正廉洁、克己奉公原则。由于国家公务员的管理内容涉及到整个社会的方方面面，因而国家公务员在自由裁量中，绝对不能凭借手中的权力，受血缘亲疏、情感、情绪等情感因素的影响，在同等条件下，做出悬殊很大的处理和有意的偏向。
（二）行政自由裁量权存在的必要性
行政自由裁量权的存在是法律调整各种社会关系之需要。面对复杂的社会关系，法律法规不能概括完美，罗列穷尽，作出非常细致的规定。因此，从立法技术上看，有限的法律只能作出一些较原则的规定，作出可供选择的措施和上下活动的幅度，促使行政主体灵活机动的管理。行政自由裁量权是行政主体提高行政效率之必需的权限，它能使行政执法者审时度势地处理问题。可见，行政自由裁量权作为行政权力的重要组成部分，在现代行政管理中是必不可少的。
现代社会生活纷繁复杂，科学发展一日千里，这些都是自由裁量权存在的客观性社会基础。王名扬先生在《美国行政法》中把这种客观基础归纳为六个方面，颇具说服力：“第一，现代社会变迁迅速，立法机关很难预见未来的发展变化，只能授权行政机关根据具体情况作出具体决定；第二，现代社会极为复杂，行政机关必须根据具体情况作出具体决定，法律不能严格规定强求一致；第三，现代社会技术性高，议会缺乏能力制定专业性的法律，只能规定需要完成的任务或目的，由行政机关采取适当的执行方式；第四，现代行政范围大，国会无力制定行政活动所需要的全部法律，不得不扩大行政机关的决定权力；第五，现代行政开拓众多新的活动领域，无经验可以参考，行政机关必须作出试探性的决定，积累经验，不能受法律严格限制；第六，制定一个法律往往涉及不同的价值判断。从理论上说，价值判断应有立法机关决定，然而由于议员来自不同的党派，议员的观点和所代表的利益互相冲突，国会有时不能协调各种利益和综合各种观点，得出一个能为多数人接受的共同认识，为了避免这种困难，国会可能授权行政机关，根据公共利益和需要，采取必要的或适当的措施。”虽然王先生讲的是英美一些国家的情况，但它对我国研究自由裁量权的必要性有很大的启发性。
（三）行政处罚自由裁量权的作用及负效应
行政处罚自由裁量权与其它行政权一样，在其运行过程中，不可避免地产生两方面的作用。一方面是积极地推动作用，即行政处罚自由裁量权的运行起到了维护公共利益，维持公共秩序，提高行政效率，满足社会需要，实现国家权能的作用；另一方面是对行政相对人的权益可能造成侵害，从而对行政法治构成威胁。其集中表现是滥用行政处罚自由裁量权，在实践中具体表现形式为：一是不正确的目的。行政机关违背授权法的目的行使自由裁量权的违法。行政机关工作人员出于个人目的或小团体利益考虑，滥用行政处罚权；二是不相关的考虑。行政机关考虑不应考虑的因素或不考虑应该考虑的因素而行使自由裁量权的行为；三是违反客观性（排除主观性）。行政机关及其工作人员在行使自由裁量权时参与了不正当的主观因素；四是显失公正。具体行政处罚对相对人的权利义务所发生的影响明显不公平；五是违反法定程序。行政机关在行使自由裁量权作出处罚决定时，不按法定程序进行。
滥用行政处罚自由裁量权违背了法律授权的目的和意愿，干扰和破坏了法制秩序，带来的负面效应主要有：一是不利于社会秩序的稳定。因为行政主体滥用行政处罚自由裁量权，处理问题随意性很大，畸轻畸重，反复无常，不同情况相同对待，相同情况不同对待，引起群众怀疑、不信任，产生对立情绪，不配合行政主体的管理，行政违法行为增多，导致社会秩序的不稳定；二是助长特权思想，滋生腐败，影响党和政府的形象。当前腐败得不到有效遏制，在很大程度上与滥用行政处罚自由裁量权有关。
二、自由裁量权在质量技术监督行政处罚中的体现
自由裁量权在我国的质量技术监督行政处罚中显得尤为重要。这是因为：首先，质量技术监督违法行为涉及的内容广泛，情况复杂、变化迅速，法律、法规不可能对所有情况下的行政处罚都规定得明确具体，详尽无遗；其次，质量技术监督问题的专业性、时间性、地域性很强，法律、法规不应该对行政处罚作过于僵化的硬性规定；第三，我国目前的质量技术监督法制尚不够健全，有些内容不够完备，表现出一定的“概括性”和“模糊性”，有些法律、法规尚无具体的实施细则或实施办法。一言以蔽之，质量技术监督法律、法规应当授予质量技术监督部门在行政处罚中以必要的自由裁量权，使之能根据客观情势，权衡轻重，灵活运用，在法定范围内作出合法、合理的行政处罚，以达到依法行政，保护用户、消费者的合法权益，维护社会经济秩序目标的实现。根据我国质量技术监督法律、法规、规章的规定，在具体的质量技术监督行政处罚中，自由裁量权主要体现在以下四个方面：
（一）对事实要件认定的自由裁量
质量技术监督部门对当事人的行为性质和质量技术监督管理事项的性质认定酌情裁量。确认其行为是否违反质量技术监督管理秩序。并经过调查决定是否作出质量技术监督行政处罚。如《中华人民共和国产品质量法》第五十八条：“社会团体、社会中介机构对产品质量作出承诺、保证，而该产品又不符合其承诺、保证的质量要求，给消费者造成损失的，与产品的生产者、销售者承担连带责任。”
（二）判定情节轻重的自由裁量
所谓情节是指事物发生、发展的因果关系和演变过程。质量技术监督违法行为的情节可以分为主观和客观两个方面。主观方面包括目的、动机、心理状态和态度表现等，客观方面包括时空、对象、方式手段和危害后果等。在实施质量技术监督行政处罚时，必须认真考虑上述主观和客观两个方面的违法情节。
在质量技术监督法律中，有不少法条规定的是酌定情节。即在量罚时，需由质量技术监督部门酌定违法情节的范围、程度和轻重。法条中经常可见“根据不同情节、视情节严重、造成严重后果”等模糊语言来概括、规定，其本身没有明确的内涵和外延，又缺乏认定情节轻重的法定条件，具体理解和适用，只有听凭质量技术监督执法人员去判定。如《中华人民共和国产品质量法》第54条：“产品标识不符合本法第二十七条规定的，责令改正；有包装的产品标识不符合本法第二十七条第（四）项、第（五）项规定，情节严重的，责令停止生产、销售，并处违法生产、销售产品货值金额百分之三十以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得。”
（三）选择处罚的对象、种类和幅度的自由裁量
我国现行质量技术监督法律、法规、规章规定，质量技术监督行政处罚主要有责令改正、罚款、没收违法产品、吊销营业执照、没收作案工具等。对某一应受质量技术监督行政处罚的违反质量技术监督管理秩序行为，到底应如何决定处罚的对象、种类呢？根据处罚法定原则，当然要依据法律、法规的规定来决定。现行质量技术监督法律规定了三种类型：第一，确定型。即对某种质量技术监督违法行为，质量技术监督法律明确规定了处罚对象、种类，应给予某种行政处罚。如《中华人民共和国产品质量法》第49条：“生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品（包括已售出和未售出的产品，下同）货值等值以上三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第二，选择型。即对某一质量技术监督违法行为，质量技术监督法律规定了可以选定处罚对象、幅度。如《中华人民共和国计量法》第23条：“未取得《制造计量器具许可证》、 《修理计量器具许可证》制造或者修理计量器具的，责令停止生产、停止营业，没收违法所得，可以并处罚款。”第三，混合型。即对某一质量技术监督违法行为，质量技术监督法律规定了可以选定处罚对象，又规定了可同时选定另一种行政处罚或不处罚。如《中华人民共和国标准化法实施条例》第33条：“进口不符合强制性标准的产品的，应当封存并没收该产品，监督销毁或作必要技术处理；处以进口产品货值金额20%—50%的罚款；对有关责任者给予行政处分，并可处以5000元以下罚款。”
此外，在对罚款数额的具体规定中，有的只规定了上限，有的既规定了上限，又规定了下限。如《中华人民共和国标准化法实施条例》第36条：“产品未经认证或者认证不合格而擅自使用认证标志出厂销售的，由标准化行政主管部门责令其停止销售，处以违法所得3倍以下的罚款，并对单位负责人处以5000元以下罚款。”又如《中华人民共和国产品质量法》第39条：“生产国家明令淘汰的产品的，责令停止生产，没收违法生产的产品和违法所得，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款，可以吊销营业执照。”从现有的质量技术监督法律规定中可以看出，罚款是所有行政处罚中用得最多、最广的一种，也是质量技术监督部门运用自由裁量权最频繁的一种。在此，关键在于把握两点：一是不要超出法定的范围和幅度；二是在法定的范围和幅度内不要畸轻畸重，显失公正。
（四）选择行为时限的自由裁量
质量技术监督法律中有些法条所规定的限期行政相对人履行某种义务，既未具体规定履行的期限，也未规定其履行的幅度。如《中华人民共和国产品质量法》第17条：“依照本法规定进行监督抽查的产品质量不合格的，由实施监督抽查的产品质量部门责令其生产者、销售者限期改正逾期不改正的，由省级以上人民政府产品质量监督部门予以公告；公告后经复查仍不合格的，责令停业，限期整顿；整顿期满后经复查产品质量仍不合格的，吊销营业执照。监督抽查的产品有严重质量问题的，依照本法第五章的有关规定处罚。”等规定。在这种情况下，质量技术监督部门就必须根据客观情势运用自由裁量权对履行的期限作出明确、具体的规定，规定的期限必须切实可行而又能体现严格执法，过短或过长都是不适当的。
三、行政程序在质量技术监督行政处罚自由裁量权运行中的价值意义
（一）行政程序及其功能
所谓程序，就是行为从起始到终结的长短不等的过程。构成这一程序过程的不外是行为的步骤和行为的方式，以及实现这些步骤和方式的时间和顺序。
行政程序，就是由行政机关作出行政行为的步骤、方式和时间、顺序构成的行为过程。步骤，就是实现某一程序的若干必经阶段；方式，是实施行为的方法和形式，两者构成程序的空间表现形式。整个行为过程就是由一个接一个的步骤和方式连接而成的，完成这一程序过程需要用一定的时间。为提高效率，就需要有时限；完成这一程序步骤，还须遵循先后次序，这就是顺序。时限和顺序构成程序的时间表现形式。
程序权利与义务和实体权利与义务相对应。在行政法律关系中，以行政机关为一方，以相对一方为另一方，都有实体权利和义务，也有程序权利和义务。行政行为是由实体权利义务和程序权利义务所组成的，职权、职责就是行政机关的实体权利义务。为了行使职权，履行职责，应该采取哪些步骤和方式，先后顺序以及在多长时限内完成，就是程序，如果这些程序是法定的，那就是行政机关的程序义务。例如，《行政处罚法》规定，行政机关在作出行政处罚决定前必须听取相对方的陈述和申辩，重大处罚还要听证。这就是行政机关的程序义务，也就是公民、法人或其他组织的程序权利。
行政机关的程序权力，也就是公民、法人或其他组织的程序义务，一般表现在公民 、法人或其他组织向行政机关提出某项申请，或行政机关要求公民、法人或其他组织履行某项义务时所设置的程序要求，公民如不履行这些程序义务，就可能得不到申请的许可，或将受到某种处罚。例如，规定公民的某项申请必须经哪些机关批准，那么，就一个机关也不能少，且必须按顺序盖章。规定必须多少天或几月几日前送上申请书，期限一过，行政机关就不再接受。要求公民在几月几日前必须纳税，期限一过，就将给予处罚。
行政机关的程序义务在很多情况下将会影响相对一方的实体权益，但也有相当一些行政程序，并不涉及相对一方的实体利益，在这种情况下，并不意味着就没有权利义务的问题。其一，行政机关不履行行政义务，即程序违法，是行政机关违反法律的问题，就“违法”这一点而言，是实体违法还是程序违法，并无差别；行政机关违法而不纠正，其危害远较公民违法要严重得多。其二，程序问题的背后隐藏着实体问题。例如，在检查公民身份证时，公安人员必须首先出示自己的证件，这是表示身份程序。是否表明身份，在很多情况下并不影响相对一方的合法权益。但立法者设置这一程序的目的，是为了体现执法工作的严肃性，防止假冒，避免社会秩序混乱，损害国家利益。可以说，在很多情况下，程序的背后都体现着国家的、社会的某种更高层次的利益。其三，更为重要的是，程序本身自有其内在的价值。例如，在作出对公民权利的不利影响的决定前，必须听取意见，体现了社会主义的民主参与、尊重公民个人的尊严；禁止任何形式的暴力获取证据，体现了社会主义的人道精神和对公民个人尊严的尊重；重大决策前听取专家和利害关系人的意见，体现了程序理性；规定了多少时限内对公民作出答复，体现了行政效率的要求，等等。因此，不存在空头的无意义的程序。所有的程序不仅或多或少与相对一方的合法权益有关，也与国家、社会利益相关连。一切违反法定程序的行为都将给社会或个人带来危害。因此，程序权利义务就有了独立的意义和价值。
如果把行政权比做人类社会政治经济生活中疾驰的火车，飞奔的骏马，那么，行政程序就是火车的铁轨，骏马的辔头。它通过对行政权行使的一系列程序设计，使行政权的行使过程有规可循，有法可依，从而避免行政权出轨、失控而造成的对公民权利和行政权本身理应追求的社会公共利益的双重损害。
如果仅仅把行政程序看作是对行政权的消极约束，这只能是一种过时的、片面的观点。实际上，整齐划一、简洁明确的行政程序，能够最大限度地避免行政权行使中杂乱无章、各自为政的无序状态，从而在依法行政的前提下为提高行政效率提供了可能。
不仅如此，行政程序还是公民参与的渠道，是沟通政府与人民联系的桥梁。传统的依法行政，公民在行政过程中成为行政权作用的单纯客体，其权利受到侵害时只能依靠行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法等提供事后救济；而包含告知、听证等核心内容的行政程序，则给公民在行政过程中与行政权争辩、对话的机会，这不仅为公民权利提供了更切实的保护，而且使行政权的行使渗入公民意志成为可能。此外，当今社会事务的纷繁复杂，客观上要求政府与人民之间更加密切合作、良性互动；行政程序正是为这种合作提供了一条纽带，为这种互动准备了一个平台，通过公民的有序参与，行政事务由政府单方面的责任变成了政府和人民共同的事业，社会将由此变得更加和谐，政府和人民的关系将更加密切。
行政程序需要靠法律的形式，将行政程序变为行政程序法律，才能使行政程序对行政行为有约束力。只有同当事人权益和行政效率有关的重大行政程序，才由法律规定，其目的是强行要求行政机关及其工作人员遵循一定行政程序，以保证行政工作的科学性和民主性。因此，行政程序上升为法的意义在于：行政程序法律是国家制定并认可的，并由国家强制力保证其实施的程序规则，一旦违反了程序规则，即属违法行为，要依法承担一定的法律责任。而没有上升为法律的一般程序，即使违反了，也不承担法律上的责任。人们经常讲的行政程序大多是从法律意义上讲的，即指法定行政程序。所以，制定行政程序法，完善行政程序法制建设，让行政程序充分发挥自己的价值，是依法治国的时代要求，是建设社会主义政治文明的现实需要。
（二）行政程序在控制行政处罚自由裁量权中的价值
吉林省测绘条例
吉林省人大常委
吉林省测绘条例
（2005年1月20日吉林省第十届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过）
第一章 总 则
第一条 为了加强测绘管理，促进测绘事业发展，保障测绘事业为经济建设、国防建设和社会发展服务，根据《中华人民共和国测绘法》及其他有关法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条 凡在本省行政区域内从事测绘活动的单位和个人，均须遵守本条例。
第三条 省测绘局是省人民政府测绘行政主管部门，负责全省测绘工作的统一监督管理。
市、州、县(市、区)人民政府负责管理测绘工作的行政主管部门负责本行政区域内测绘工作的统一监督管理。
县级以上人民政府其他有关部门按照法定职责分工，负责本部门有关的测绘工作。
第四条 县级以上人民政府应当支持测绘事业的发展，鼓励测绘科学技术的创新和进步，推广使用先进技术和设备，促进测绘科学技术水平的提高。
对在测绘科学技术进步研究和成果转化中做出重要贡献的单位和个人，各级人民政府应当给予表彰和奖励。
第五条 任何单位和个人不得妨碍、阻挠测绘人员依法进行测绘活动。
第二章 测绘基准和测绘系统
第六条 在本省行政区域内实施的测绘项目，应当采用全国统一的测绘基准和测绘系统。
本条例实施前未采用全国统一的测绘基准和测绘系统的测绘成果提供使用时，提供单位应当对所采用的测绘基准和测绘系统予以说明。
第七条 测绘项目确有必要采用国际坐标系统的，须经省人民政府测绘行政主管部门转报国务院测绘行政主管部门会同军队测绘主管部门批准。转报应在接到申请材料之日起10日内完成。
第八条 因建设、城市规划和科学研究的需要，大城市和国家重大工程建设项目确需建立相对独立平面坐标系统的，须经省人民政府测绘行政主管部门转报国务院测绘行政主管部门批准。转报应在接到申请材料之日起10日内完成。
省内中等以下城市和地方建设项目确需建立相对独立平面坐标系统的，须经所在地市、州人民政府测绘行政主管部门自接到申请材料之日起10日内转报省人民政府测绘行政主管部门批准。省人民政府测绘行政主管部门接到建立相对独立平面坐标系统的申请后，应在10日内做出决定。
建立相对独立的平面坐标系统，应当与国家坐标系统相联系。
第三章 基础测绘
第九条 基础测绘是公益性事业。县级以上人民政府应当将基础测绘纳入本级国民经济和社会发展年度计划及财政预算。
县级以上人民政府测绘行政主管部门会同有关部门依法做好本行政区域内基础测绘规划和年度计划的编制工作。
第十条 基础测绘按照下列规定进行定期更新：
(一)基础地理信息应当及时补充现势性资料；
(二)全省统一布设的平面控制网、高程控制网和空间定位网复测改造周期不超过10年；
(三)经济发达地区基本地形图更新周期不超过5年，其他地区不超过15年；
(四)县级以上人民政府确定的局部重点地区，根据需要及时更新。
第十一条 省人民政府测绘行政主管部门应当会同有关部门编制以测绘为目的的全省卫星遥感资料购置与航空摄影计划，并组织实施。
未列入计划并使用财政资金购置卫星遥感资料或者进行航空摄影的部门和单位，应当事先征求省人民政府测绘行政主管部门意见，并充分利用现有测绘成果，避免重复测绘。
第十二条 建立数字吉林、数字城市、数字区域等全省或者区域性地理信息系统，必须采用符合国家标准的基础地理信息数据。
地理信息系统的建设单位和使用单位，应当做好数据资料的保密和安全工作。
第十三条 使用已经完成的国家或者省基础地理信息数据的单位，不得擅自利用基础测绘资料生成地理信息数据。
第四章 界线测绘和其他测绘
第十四条 全省行政区域界线的测绘，按照国务院有关规定执行。
第十五条 县级以上人民政府测绘行政主管部门按照地籍测绘规划，组织管理本行政区域内的地籍测绘工作。
第十六条 房屋产权、产籍证书所附的土地权属界址线图或者房地产图和房屋面积测算数据，必须按照国家测绘技术规范和省有关规定实施测绘。
第五章 测绘资质资格与测绘市场
第十七条 从事以空间定位技术、航空航天遥感技术、计算机和网络通讯技术等为主要手段，进行地理信息数据采集、处理、加工提供服务等测绘活动的单位，必须具有相应的测绘资质。
第十八条 省人民政府测绘行政主管部门依照职权负责测绘资质的审查、发证和监督管理工作，并向社会公告。
测绘单位申请办理测绘资质的申报材料，经市、州人民政府测绘行政主管部门确认完整后，可由市、州人民政府测绘行政主管部门转报，也可由申请人直接向省人民政府测绘行政主管部门申报。
第十九条 取得测绘资质的单位不得超越其资质等级许可的业务范围和作业限额从事测绘活动。
测绘资质证书不得伪造、变造、转借或者转让。
第二十条 具有测绘资质的单位申请升级或者变更测绘业务范围的，应当按照有关规定重新办理资质审批手续。
测绘单位合并、分立的，应当按照有关规定重新办理测绘资质证书。
测绘单位变更名称、地址、法定代表人的，应当按照有关规定办理变更手续。
测绘单位终止测绘业务，应当报告所在地测绘行政主管部门并交回测绘资质证书。
第二十一条 从事测绘活动的专业技术人员，应当按照国家有关规定取得相应的执业资格。
从事测绘活动的技术工种人员，必须按照国家有关规定取得相应的职业资格后，方可上岗。
测绘人员进行测绘活动时，应当持有省人民政府测绘行政主管部门颁发的国家统一制作的测绘作业证件。
第二十二条 测绘单位实施测绘时，必须使用经法定或者依法授权的测绘仪器计量检定机构定期检验合格的测绘仪器和设备。
第二十三条，省内测绘单位应当在测绘项目实施前，向项目所在地县级以上人民政府测绘行政主管部门备案。
省外测绘单位进入本省承担测绘项目的，实施测绘前应当向省人民政府测绘行政主管部门备案。
经国家批准的外国组织和个人在本省行政区域内从事测绘活动的，在实施测绘前应当向省人民政府测绘行政主管部门备案。
第二十四条 实行招标、投标的测绘项目，在组织招标、投标活动过程中，必须接受县级以上人民政府测绘行政主管部门和其他有关部门的监督。 ，
重点测绘项目，应当按照国家有关规定实行项目监理。
第二十五条 全省测绘工作年终统计实行统一管理、分级负责制度。市、州人民政府测绘行政主管部门应当及时将本行政区域测绘单位的统计结果报送省人民政府测绘行政主管部门。
第六章 测绘成果管理
第二十六条 全省对测绘成果实行统一管理、分级汇交制度。
测绘项目出资人或者承担各级财政投资测绘项目的单位，应当向测绘项目所在地测绘行政主管部门汇交测绘成果副本或者目录。测绘行政主管部门要及时将汇交的测绘成果副本和目录逐级上报省人民政府测绘行政主管部门。
省人民政府测绘行政主管部门应当定期编制成果目录，向社会公布。
第二十七条 县级以上人民政府测绘行政主管部门应当加强对本行政区域内测绘成果质量的监督管理。
完成的基础测绘项目、使用财政资金的建设工程测绘项目以及省级重点工程项目的测绘成果，应当由国家或者省级质量技术监督部门认证并授权的测绘产品质量监督检验机构进行检验。
第二十八条 测绘成果受法律保护。通过有偿方式取得测绘成果使用权的单位和个人，不得擅自复制、转让或者转借测绘成果。
第二十九条 需要对外提供未公开测绘成果或者携带未公开测绘成果出境的，必须报省人民政府测绘行政主管部门批准，省人民政府测绘行政主管部门应在接到申请后3日内给予答复；属于国家秘密的，依法办理审批手续。
第三十条 除依法应由国家审核公布的重要地理信息数据之外的其他地理信息数据，经由省人民政府测绘行政主管部门对其准确性及是否可以公开等情况进行审核，并与其他有关部门会商后，报省人民政府批准，由省人民政府或者其授权的部门予以公布。
第七章 测量标志保护
第三十一条 县级以上人民政府应当采取措施，加强测量标志保护工作，并将测量标志维护经费纳入本级财政预算。
第三十二条 省人民政府测绘行政主管部门应当编制本行政区域内测量标志年度维护计划。市、州，县(市、区)人民政府测绘行政主管部门应当根据省测量标志年度维护计划编制本行政区域内测量标志具体维护方案，并组织实施。
第三十三条 任何单位和个人不得损毁或者擅自移动测量标志。负责管理测量标志的单位和人员，发现危害测量标志安全和使用效能的行为，应当制止并及时报告标志所在地人民政府或者测绘行政主管部门。
第八章 地图管理
第三十四条 县级以上人民政府应当加强对编制、印刷、出版、展示、登载地图的管理，保证地图质量：维护国家主权、安全和利益。
第三十五条 从事地图编制的单位，必须符合法定条件，并依法取得相应的资质后方可从事地图编制工作。
承印保密地图和内部地图的印刷单位，必须具备国家规定的保密条件。
第三十六条 编制、出版地方性中、小学教学地图，应由省人民政府教育行政主管部门会同省人民政府测绘行政主管部门对地图表示内容是否正确进行审定。
第三十七条 印刷、出版、展示、登载、发送各种地图或者制作地图产品前，必须将试制样图或者地图产品报相应测绘行政主管部门审核。
相关测绘行政主管部门在接到送审材料后，各种地图应在20日内审核完毕，并予以公告；各种产品附带的地图图形应在3日内审核完毕。
第三十八条 使用地理底图和基础地理信息数据编制出版地图，应当征得底图和信息数据权属单位的同意，并按照著作权法的有关规定办理。
第三十九条 县级以上人民政府测绘、工商、新闻出版等有关部门，应当按照各自职责，加强对地图市场及地图产品的监督管理。
第四十条 严禁生产、销售、登载、展示和发送有损国家主权的地图和地图产品。
第四十一条 任何单位和个人不得擅自印刷、出版、展示、登载和发送未经测绘行政主管部门审核批准的地图及地图产品。 ’、
第四十二条 广告、宣传品和各种产品上使用的中国示意地图图形，必须以国务院测绘行政主管部门公布的标准图形为准。
第九章 法律责任
第四十三条 违反本条例第十七条规定，未取得相应的测绘资质，擅自从事测绘活动的，责令停止违法行为，没收违法所得和测绘成果，并处测绘约定报酬一倍以上两倍以下的罚款，没有约定报酬的，按照国家规定的测绘成本计算报酬。
第四十四条 违反本条例第十九条规定，有下列行为之一的，责令停止违法行为，没收违法所得和测绘成果，处以测绘约定报酬一倍以上两倍以下的罚款，没有约定报酬的，按照国家规定的测绘成本计算报酬，并可以责令停业整顿或者降低资质等级，情节严重的，吊销测绘资质证书：
(一)测绘单位超越其测绘资质等级所允许的业务范围和作业限额从事测绘活动的；
(二)转借或者转让测绘资质证书给他人从事测绘活动的。 ’
第四十五条 违反本条例第二十一条第一款规定，个人未取得测绘执业资格擅自从事测绘活动的，责令停止违法行为，没收违法所得，可以并处违法所得一倍以上二倍以下的罚款，没有违法所得的，处一千元以上五千元以下的罚款。造成损失的，依法承担赔偿责任。
第四十六条 违反本条例第二十三条规定，未向测绘行政主管部门备案的，责令限期备案；逾期不备案的，给予通报批评。
第四十七条 违反本条例第二十八条规定，擅自复制、转让或者转借测绘成果的，责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处以一万元以上三万元以下的罚款。
第四十八条 违反本条例第三十七条第一款规定，印刷、出版、展示、登载、发送各种地图及地图产品前，未报相应测绘行政主管部门审核的，责令停止违法行为，给予警告，没收违法所得；拒不停止违法行为的，处二千元以上一万元以下的罚款。
第四十九条 本条例规定的降低资质等级、吊销测绘资质证书的行政处罚，由发放测绘资质证书部门决定；其他行政处罚由县级以上人民政府测绘行政主管部门决定。
第五十条 县级以上人民政府测绘行政主管部门工作人员滥用职权、以权谋私、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十章 附则
第五十一条 本条例所指的地图，包括纸质地图，地球仪图片和数字、多媒体、网络等电子地图；报纸、期刊、图书、宣传画、光盘等出版物上附的地图插图；影视、广告、标牌、橱窗、壁画、宣传背景、票证以及文化用品、玩具、工艺品、纪念品等上展示和使用的各种地图图形。
第五十二条 本条例自2005年3月1日起施行。1994年4月29日吉林省第八届人大常委会第九次会议通过的《吉林省测绘管理条例》同时废止。
吉林省测绘管理条例
(1994年4月22日吉林省第八届人大常委会第九次会议通过，1997年11月14日吉林省第八届人大常委会第三十四次会议修改。2005年3月1日起废止。)
第一章 总 则
第一条 为保障测绘事业顺利发展，促进测绘事业为经济建设和科学研究服务，根据《中华人民共和国测绘法》(以下简称《测绘法》)及有关法律、法规，结合我省实际情况，制定本条例。
第二条 凡在本省境内从事测绘活动的单位和个人，必须遵守本条例。
第三条 吉林省测绘局是省人民政府测绘工作主管部门，负责全省的测绘行政管理工作。
市、州、县(市)人民政府的测绘工作主管部门，负责本行政区域内的测绘行政管理工作。
县以上人民政府有关部门，按照职责分工，管理本部门的测绘工作，并应接受同级测绘工作主管部门的业务指导。
乡、镇人民政府负责做好测量标志的保护工作。
第四条 各级人民政府鼓励加强测绘科学技术研究，采用先进技术和先进设备，提高测绘科学技术水平和测绘生产能力，并对做出显著成绩的单位和个人，给予奖励。
第五条 有关单位和个人应对测绘工作提供便利，不得妨碍和阻挠测绘人员依法进行测绘活动。
第二章 测绘基准和测绘系统
第六条 在本省行政区域内实施的测绘项目，要采用全国统一的测绘基准和测绘系统，以及测绘技术国家标准和行业标准。
第七条 本条例实施前，未采用全国统一的测绘基准和测绘系统的测绘成果，在提供使用时，提供单位应向使用单位说明该测绘成果所采用的测绘基准和测绘系统，并在测绘成果上注明。
第八条 本省行政区域内同一城市或局部地区，可以建立一个相对独立的平面坐标系统。存在两个或两个以上相对独立的平面坐标系统的城市和局部地区，当地测绘工作主管部门应采取措施改用一个相对独立的平面坐标系统。
涉外的开发区、合作区、保税区以及涉外建设项目所进行的测绘，必须采用相对独立的平面坐标系统。
大、中城市和大型建设项目建立相对独立的平面坐标系统，应经省测绘工作主管部门审核，审核后按《测绘法》的有关规定履行报批和备案手续。
第三章 测绘规划及其实施
第九条 省测绘工作主管部门负责编制全省测绘规划。根据需要编制省内局部地区的基础测绘和其他重大测绘项目规划，报国务院测绘行政主管部门备案后，组织实施。
县级以上人民政府应建立基础测绘定期更新机制，基础测绘的实施经费由测绘主管部门编制计划，纳入同级政府基本建设投资预算和财政预算。
省人民政府有关部门、驻本省中央直属单位可以编制本部门的专业测绘规划，报省测绘工作主管部门备案后组织实施。
第十条 省测绘工作主管部门应会同省土地管理部门和其他有关部门编制地籍测绘规划，并由省测绘工作主管部门按照规划组织、协调地籍测绘工作。
第十一条 承担测绘任务的单位(以下简称测绘单位)必须具备与其所从事的测绘工作相适应的技术人员、计量检定合格的仪器设备和质量保证体系，由省测绘工作主管部门对其进行资格审查。审查合格的，发给《测绘资格证书》。取得《测绘资格证书》后，方可承担测绘任务。
驻本省的中央直属单位，承担本部门业务范围外的测绘任务，亦应按本条前款的规定办理测绘资格审查手续。
测绘资格审查的具体办法，由省人民政府另行制定。
第十二条 测绘单位承担测绘任务，不得超出《测绘资格证书》核准的业务范围。遇有业务范围、单位名称变更等情形的，应及时向省测绘工作主管部门申请办理《测绘资格证书》变更手续。
测绘单位终止测绘业务，应及时通知省测绘工作主管部门，并交回《测绘资格证书》。
第十三条 任何单位和个人不得伪造、涂改、转借和转让《测绘资格证书》。
第十四条 承担省内测绘任务的单位，施测前应当向县以上测绘工作主管部门进行测绘任务登记。测绘任务的登记范围和办法，按省人民政府的有关规定执行。
第十五条 测绘人员进行测绘时，应当持有测绘工作证件。
第十六条 测绘单位实施测绘时，必须使用检定合格的测绘计量器具，并严格执行国家和省有关计量器具的规定。
第十七条 测绘单位应维护测绘市场秩序，不得采用下列不正当竞争手段：
(一)擅自使用其他测绘单位名称承接测绘任务；
(二)采用贿赂手段承接测绘任务；
(三)以排挤竞争对手为目的，以低于成本的价格承接测绘任务；
(四)捏造、散布虚伪事实，损害竞争对手的职业信誉；
(五)投标者串通投标，抬高标价或压低标价。投标者和招标者相互勾结，以排挤竞争对手的公平竞争。
第四章 界线测绘
第十八条 市、州、县(市)的行政区域界线的测绘，由省测绘工作主管部门组织实施。
第十九条 土地、建筑物、构筑物以及地面上其他附着物的权属界址线测绘，按照县级以上人民政府确定的权属界址线的界址点、界址线或者提供的有法律依据的有关登记资料和附图进行。
第五章 测绘成果管理
第二十条 有关测绘单位在本省行政区域内完成的基础测绘成果和专业测绘成果，应当向测绘工作主管部门提交测绘成果目录一式一份；完成的天文测量、大地测量、卫星大地测量、重力测量的数据和图件以及正式印制的地图，应当向省测绘工作主管部门提交副本。提交的副本，除地图一式两份外，其他均为一式一份。
第二十一条 省测绘工作主管部门应当定期编制全省测绘成果目录，并提供有关单位使用。
第二十二条 外国的组织、个人经批准在本省行政区域内单独测绘或者与我国有关单位合作测绘，必须遵守中华人民共和国的法律、法规。在向国务院测绘行政主管部门提交全部测绘成果副本一式两份的同时，应向省测绘工作主管部门提交测绘成果目录一式两份。
第二十三条 测绘成果需要保密的，其密级的确定、变更、解密以及使用，依照《中华人民共和国保守国家秘密法》的规定执行。
对外提供保密测绘成果或携带保密测绘成果出境的，依照国家规定的审批程序办理。
第二十四条 需要使用保密的测绘成果的，使用单位需到省测绘工作主管部门办理有关手续。
第二十五条 任何单位和个人不得擅自复制、转让或者转借测绘成果。确需复制、转让或者转借测绘成果的，必须经提供该测绘成果的部门 (单位)批准；复制保密的测绘成果仍按原密级管理。
受委托完成的测绘成果，受委托单位未经委托单位同意不得复制、翻印、转让、出版。
第二十六条 测绘成果实行有偿使用(因抢险救灾或者省级以上行政管理需要的除外)，收费办法按国家有关规定执行。
测绘成果属于知识产权的，按有关法律的规定执行。
第二十七条 省测绘工作主管部门对基础测绘、地籍测绘、行政区域界线测绘等测绘成果，实施质量监督。
测绘单位应当建立健全测绘成果的质量管理制度。
第二十八条 任何单位和个人不得提供和使用未经质量检查验收或检查验收不合格的测绘成果。
委托其他单位测绘的测绘成果，委托方如无测绘成果质量验收能力，应委托经技术监督部门认证合格的测绘成果质量检验机构代为验收。
第二十九条 测绘成果的借用、归档、销毁和移交，按国家和省有关规定执行。
第六章 测量标志的保护
第三十条 测量标志是指标定测量控制点位置的标石、觇标以及其他标记的总称。永久性测量标志，是指设有固定标志物以供测量单位长期使用的需永久保存的测量标志。
第三十一条 测量标志受国家保护，禁止下列有损测量标志安全和使测量标志失去使用效能的行为：
(一)损毁或者擅自移动地下或者地上的永久性测量标志以及使用中的临时测量标志的；
(二)在测量标志占地范围内烧荒、耕作、取土、挖沙或者侵占永久性测量标志用地的；
(三)在距永久性测量标志50米范围内采石、爆破、射击、架设高压电线的；
(四)在测量标志的占地范围内，建设影响测量标志使用效能建筑物的；
(五)在测量标志上架设通讯设施、设置观望台、搭帐篷、拴牲畜或者设置其他有可能损毁测量标志附着物的；
(六)擅自拆除设有测量标志的建筑物或者拆除建筑物上测量标志的；
(七)其他有损测量标志安全和使用效能的。
第三十二条 县以上人民政府的测绘工作主管部门要加强对测量标志的保护和管理，实行管理责任制。对永久性测量标志，设置单位要设立明显标记。可直接管理，也可委托永久性测量标志所在地的乡、镇人民政府及有关单位或个人负责保管。保管单位和保管人要履行保管职责。发现标志损坏时，应查明原因，并及时报告测绘工作主管部门。
第三十三条 进行工程建设，应当避开永久性测量标志，确实无法避开，需要拆迁或者使其失去效能的，建设单位要征得设置标志单位的同意，并由当地测绘工作主管部门报请省测绘工作主管部门批准；国家重要标志，报国务院测绘行政主管部门批准。建设单位应当支付标志的迁建费用。
第三十四条 测绘人员使用永久性测量标志后，应当按要求进行维护并会同该保管测量标志的单位或个人查验其完好状况。
第七章 地图编制出版管理
第三十五条 本省境内地图的编制出版工作，由省测绘工作主管部门负责管理。
第三十六条 省内凡绘制有中国国界线的地图，印刷前应将样图或复制图一式两份报省测绘工作主管部门审查。
第三十七条 编印省、市(州)、县(市、区)的保密地图和内部地图，须将样图一式两份报省测绘工作主管部门审批。印刷后应向省测绘工作主管部门报送一式两份备查。
第三十八条 公开地图由专门的地图出版社出版。其他出版机构只能出版旅游图、交通图、专题地图和书刊插附地图，但必须按国家和省的有关规定报请批准。
出版公开地图，在印刷前应将样图报省测绘工作主管部门批准。图上专业内容应先经专业主管部门审查同意。
第三十九条 编制、制作涉及国界并用于公共场合进行公开展示的各类示意图，编制、制作单位应在展示前，报省测绘工作主管部门审查。
第四十条 承印保密地图和内部地图的印刷单位，必须具备保密条件，并经省测绘工作主管部门审查合格，取得《测绘资格证书》。
未经审查批准的地图，印刷单位不得接受印刷。
第四十一条 本章未涉及到的有关地图编制、印刷管理的内容，均按照国家和省的有关规定执行。
第八章 法律责任
第四十二条 对违反本条例第十一条、第十二条规定，未取得《测绘资格证书》从事测绘活动以及超过《测绘资格证书》范围从事测绘活动的，由测绘工作主管部门责令其停止测绘活动，没收违法所得，可视其情节并处违法所得50%—100%的罚款。
第四十三条 对违反本条例第十三条规定，涂改、转借和转让《测绘资格证书》情节严重的，由测绘工作主管部门吊销其《测绘资格证书》。
第四十四条 对违反本条例第十四条规定，未按规定登记的，由测绘工作主管部门按省人民政府的有关规定处罚。
第四十五条 对违反本条例第二十条、第二十二条规定拒交测绘成果目录或副本的，由省测绘工作主管部门给予通报批评，并可停止向其提供国家基础测绘成果。
第四十六条 对违反本条例第二十五条规定，擅自复制、转让、转借测绘成果的，由测绘工作主管部门给予通报批评，视其情节处以500元—5000元罚款。
第四十七条 有本条例第三十一条禁止的行为之一的，或者违反本条例第三十三条规定的，由县级以上人民政府管理测绘工作的部门责令限期改正，给予警告，并可以根据情节处以5万元以下的罚款；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；造成损失的，应当依法承担赔偿责任。
第四十八条 对违反本条例有关地图编制出版管理的行为，依照《中华人民共和国地图编制出版管理条例》的有关规定处罚。
第四十九条 对违反本条例第十六条、第十七条、第二十三条规定的，按有关法律、法规的规定处罚。
第五十条 测绘成果质量不合格，给用户造成经济损失的，由测绘单位承担赔偿责任。
第五十一条 当事人对测绘工作主管部门作出的行政处罚决定不服的，可以在接到处罚决定之日起15日内，向作出处罚决定机关的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起15日内，向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起15日内直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，作出处罚决定的机关可以申请人民法院强制执行。
第五十二条 对阻挠测绘人员依法进行测绘或破坏测量标志，以及其他违反治安管理的行为，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定予以处罚。触犯刑律的，由司法机关依法处理。
第五十三条 测绘工作主管部门工作人员滥用职权、以权谋私、徇私舞弊的，由本单位或其上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第九章 附 则
第五十四条 军事测绘单位承担我省地方测绘任务的，适用本条例。
第五十五条 本条例自公布之日起施行。省内过去有关规定与本条例相抵触的，按本条例执行。
