浅谈我国取保候审制度的完善
王叙
保释是源于英国的一项法律制度（在我国相应称为取保候审制度）。早在1679年，英国《人身保护法》就规定了请求准予保释是被羁押人的一种权利。保释制度的形成有两条重要的理论基础：一是任何人均享有自由权，哪怕存在犯罪嫌疑，也应尽量保证人在社会生活中的自由。二是无罪推定原则。任何人在未经判决有罪以前都是无罪的，都应享有自由的权利。
保释制度目前已为许多国家所采纳，我国于1996年修订刑事诉讼法时亦也明确规定了取保候审制度。保释制度之所以能够得到广泛的采用，就在于它自身的优越性。
第一，保释制度具有重要的权利保障功能。在刑事诉讼中，对犯罪嫌疑人实施羁押固然有利于保证诉讼的顺利进行，但同时也要看到羁押作为最严厉的强制手段，它会造成对人权的严重侵害，因而是一种极具危险性的制度。特别是在我国目前的司法实践中拘留及逮捕的比例很大，“事事必拘留、案案必逮捕”，审前羁押已成为一种惯例。办案机关对羁押的实用主义，导致了超期羁押的极易出现，这一行为严重侵犯了公民的合法权利。在尊重人权、保障人权已成为国际潮流的今天，这些问题更应引起我们的正视。所以，基于保障人权的精神要求，我们要把羁押的适用限定在特定的范围内，若非出于防止干扰诉讼及因具有较大的社会危险性而作必要防范的目的，则应予以犯罪嫌疑人以保释的可能。
第二，保释制度的另一优点在于对国家资源的节约。公安机关对犯罪嫌疑人的羁押看管，要求有大量的人力物力作为保证，对于我国这样一个发展中国家来说，把有限的办案经费大量投入到看守所的建设上，并不是一个最优的资金配置选择。因而在诉讼过程中有效地运用保释制度，将会在一定程度上节约国家资源，合理有效的分配办案资金，加大对社会治安的防范投入，以取得最佳的社会效果。
第三，大量的犯罪嫌疑人审前被集中羁押在一起，势必会造成犯罪习性的交叉感染，那些主观恶性小、甚至可能是原本无辜的犯罪嫌疑人，因处于和累犯、惯犯一同羁押的环境中而潜移默化地发生思想改变，这无疑是与教育改造的初衷相背道而驰。相比之下，保释在外的犯罪嫌疑人自然不易产生上述问题。
与国外的保释制度相比，我国的取保候审制度有其自身的特点，但由于我国建立此项制度时间较短，从内容到程序上都存在着一定的问题。
首先根据《刑事诉讼法》的规定，取保候审是指公检法三机关在刑事诉讼中，依法责令犯罪嫌疑人、被告人提出保证人或交纳保证金，担保犯罪嫌疑人、被告人不逃避侦查和审判，随传随到的一种强制方法。取保候审的适用范围则由《刑事诉讼法》第五十一条、第六十条、第六十五条、第六十九条、第七十四条做出了相关规定。其中，刑事诉讼法第五十一条明确规定：“人民法院、人民检察院和公安机关对于有下列情形之一的犯罪嫌疑人、被告人，可以取保候审：（一）可能判处管制、拘役或者独立适用附加刑的；（二）可能判处有期徒刑以上刑罚，采取取保候审不致发生社会危险性的。”从以上这些规定来看，取保候审的适用范围还是比较广泛的，但是在司法实践中，真正能够被取保候审的犯罪嫌疑人所占比例很少。究其原因是多方面的，但各办案机关对于“不致发生社会危险性”这一条文的理解发生偏差是一个主要原因。
《刑事诉讼法》第六十条中的“不致发生社会危险性”，就是指通过对犯罪嫌疑人、被告人的犯罪事实、犯罪情节，涉嫌的罪名，以及平时表现、个性特征，罪中表现和事后态度进行综合考虑以后，如果认为其犯罪性质较轻，涉嫌罪名不重，犯罪情节不很恶劣，犯罪手段一般，平时表现尚好，属初犯、偶犯，主观恶性较小，犯罪以后又有悔改之意并积极帮助被害人挽回损失等等，那么，就可以认定其人身危险性较小，对其适用取保候审，行为人不至于再去实施违法犯罪行为，甚至不对其实施任何强制措施，他也不会再违法犯罪，综合以上即可认定为“不致发生社会危险性”，就可以对其适用取保候审。应该说这一判断标准既考虑到了对犯罪嫌疑人的权利保障，同时又兼顾保证诉讼的进行，是一种较合理的解释。但在实际工作中，办案机关尤其是公安机关的具体工作人员，往往不是从保障人权的方面去理解这一条文规定，而多是从方便诉讼的角度去考虑，对“不致发生社会危险性”作扩张性理解，为防止犯罪嫌疑人逃跑、妨碍侦查和审判，从职业观念上倾向于能拘留就拘留、能逮捕就逮捕，而并不考虑尽可能取保候审。在大多数办案人员的观念中，都是当案件出现事实不清、证据不足的情况时，取保候审才被使用，以防止错拘、错捕。这种观念理解上的原因，导致保释制度在我国的应用比国外有较大差距。英国是保释制度的鼻祖，也是这项制度运用较成功的国家。在英国，除特殊案件，如杀人、强奸、走私、毒品犯罪、持枪抢劫等案件外，其他案件的保释率都很高。这是因为英国的保释条例原则上适用于任何情况，而法庭只有在符合保释条例规定的理由出现时才能拒绝保释。因此在英国保释是一种常态，而羁押才是一种特殊情况。
其次取保候审的运用在程序上也有一定的缺陷。根据我国刑事诉讼法的规定，取保候审是一种刑事诉讼强制措施，只能用于刑事诉讼程序中。我国的刑事诉讼构造是直线形结构，遵循着“立案 侦查 提起公诉 审判 执行”这一体系。《刑事诉讼法》第八十六条规定，“人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案。”立案作为刑事诉讼程序的起点是一个必经的阶段，没有此程序即不能展开刑事诉讼，更谈不上使用强制措施。然而在公安工作实践中，有一些案件立案前的审查时间相对较长，有时即使犯罪嫌疑人已被抓获，但也并不能立即判断出是否具备立案条件。譬如故意伤害案件，这是一类多发性的常见犯罪，在这类案件中被害人伤情的医学鉴定结论是判断是否具备立案条件的重要标准。但是受医学客观条件的限制，鉴定结论并不都能在案发后很快得出，有的疑难情况甚至要等上数日。这时，公安机关依照《人民警察法》第九条的规定，对于犯罪嫌疑人所能采取的措施只有两种选择，要么先行拘留，要么在留置48小时后释放。这两种做法都会产生相应的问题，无论是产生错拘或是错放的情况都是不能令人接受的，而此时最为有效的手段——取保候审却因未进入刑事诉讼程序而不能被使用。现在，有的基层办案机关在未立案的情况下，要求犯罪嫌疑人交纳一定数额的“保证金”以保证不逃跑，这当然是一种乱扣乱罚的做法，但此现象的出现也与我国保释制度的不完善有着很大的关系。与我国做法不同，英国警方在犯罪现场将犯罪嫌疑人逮捕后，迅速将被逮捕人带至警察局，交由主管警官决定是羁押还是保释。决定羁押的犯罪嫌疑人在24小时内（最长不超过72小时）就要送交法院，由法官再次决定是否保释。英国的这一程序不仅保证了诉讼的进行，同时也有力的保障了犯罪嫌疑人的权利不受侵害。虽然我国与英国法律体系不同，但其制度很值得我们借鉴。在此，笔者建议我国应立法使取保候审的使用不仅局限于刑事诉讼程序中，在刑事案件的初查阶段也应相应设置，以保证随后的诉讼能够顺利进行。
载于《行政与法制》2003年法学论坛专辑（下）
福建省人民政府办公厅转发教育部关于同意在福州外语外贸职业技术学院基础上建立福州外语外贸学院的通知
福建省人民政府办公厅
福建省人民政府办公厅转发教育部关于同意在福州外语外贸职业技术学院基础上建立福州外语外贸学院的通知
闽政办〔2011〕103 号
福州市人民政府，省教育厅：
经省政府同意，现将教育部《关于同意在福州外语外贸职业技术学院基础上建立福州外语外贸学院的通知》（教发函〔2011〕88号）转发给你们，并就有关事项通知如下，请一并贯彻执行。
一、福州外语外贸学院系本科层次的民办普通高校，学校以实施本科教育为主,同时可举办专科层次高等职业教育。
二、撤销福州外语外贸职业技术学院建制，学校管理按民办普通高等学校有关规定办理。
三、学校全日制在校生规模暂定为6300人；首批设置国际经济与贸易、财务管理、英语、日语、动画等5个本科专业。
请你们按照教育部《通知》精神，加强对福州外语外贸学院的领导，科学制定学校发展总体规划，加强学科、专业和师资队伍建设，不断提高教育教学质量和办学效益，为我省经济发展和社会进步作出更大贡献。
二〇一一年四月二十八日
教育部关于同意在福州外语外贸职业技术学院
基础上建立福州外语外贸学院的通知
教发函〔2011〕88 号
福建省人民政府：
《福建省人民政府关于申报组建福州外语外贸学院的函》(闽政函〔2010〕130号)收悉。
根据《高等教育法》《民办教育促进法》《民办教育促进法实施条例》和《普通本科学校设置暂行规定》的有关规定以及全国高等学校设置评议委员会五届五次会议的评议结果，经研究，同意在福州外语外贸职业技术学院的基础上建立福州外语外贸学院，学校代码为13762；同时，撤销福州外语外贸职业技术学院的建制。根据《民办教育促进法实施条例》的有关规定，我部将向社会公告经我部核准的《福州外语外贸学院章程》(见附件)。现将有关事项通知如下：
一、福州外语外贸学院系本科层次的民办普通高校，由你省负责管理。
二、学校以实施本科教育为主，同时，可举办专科层次高等职业教育。学校近期本、专科教育并重，逐步扩大本科教育。
三、学校全日制在校生规模暂定为6300人。
四、学校本科专业的增设问题，按我部有关规定办理。同意首批设置本科专业5个，即国际经济与贸易、财务管理、英语、日语、动画。
五、我部将适时对学校办学情况进行评估。
望你省本着改革的精神，加强对该校的指导和支持，使学校在科学规划的基础上，加强学科、专业和师资队伍建设，改善办学条件；积极探索民办高等学校的办学体制、管理体制和运行体制，为我国民办高等教育的发展提供有益的经验；不断提高教育质量和办学效益，办出特色，办出水平，培养更多更好的适应国家经济建设和社会发展需要的应用性人才，为福建省的经济建设和社会发展做出更大贡献。
附件：福州外语外贸学院章程
中华人民共和国教育部
二〇一一年四月七日
附件：
福州外语外贸学院章程
第一章 总 则
第一条 为坚持社会主义办学方向，建立健全科学的运行机制，保证学院事业的健康发展，规范福州外语外贸学院(以下简称学院)的办学行为，以及维护和保障学院和举办者的合法权益，依据《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国民办教育促进法》及其实施条例等有关法律、法规，制定本章程。
第二条 校名：福州外语外贸学院
第三条 校址：福建省福州市仓山区城门镇三角埕100号
第四条 办学宗旨：全面贯彻党的教育方针，坚持社会主义办学方向，大力推进素质教育，不断提高教育质量和办学效益，培养具有综合素质、创新精神和实践能力、德智体美全面发展的社会主义事业建设者和接班人。
第五条 办学定位：立足福州，服务海西，以培养外向型、创新型、应用型高级专门人才为目标，为地方外经、外贸和现代服务业发展服务的教学应用型普通本科高等学校。
第六条 办学层次：学院是教育部批准成立的民办全日制普通本科高等学校，以人才培养、科学研究和社会服务为主要任务。
第七条 学院性质：学院为非营利性社会公益事业，是社会主义教育事业的组成部分。依法享有办学自主权，独立承担法律责任。
第二章 办学规模
第八条 学院全日制本专科在校生规模为6300人，今后根据社会需求和办学条件逐步扩大办学规模。
第三章 学科与专业设置
第九条 学院依据福建省特别是福州市经济结构调整、人才市场需求的实际需要，通过集中力量加强建设，优先设置和发展面向地方经济建设和社会发展所急需的现代服务业类相关的应用型学科专业，专业设置以人文、社会、管理门类为主，兼设其他门类专业，构建以人文学科(文学)、社会学科(经济学)、管理学等学科为主干学科的人才培养体系，形成多学科协调发展的办学格局。在已开设专业的基础上，适时调整、优化学院的专业结构。
第四章 教育形式与学制
第十条 学院以全日制本科教育为主，以高等职业教育和成人高等教育为辅，同时积极开展多种形式的非学历教育和专业技能培训。全日制普通本科教育修业年限为4年，高职教育修业年限为3年。
第五章 管理体制
第十一条 学院由福州英特投资有限公司举办。接受省、市政府教育主管部门的业务指导和监督管理。
第十二条 学院设董事会。董事会是学院的决策机构，依法行使决策权。学院实行董事会领导下的院长负责制。董事长为学院法定代表人。
第十三条 学院董事会由举办者或其代表、学院主要行政领导、党组织负责人、教职工代表及举办单位聘请的教育界专家或社会贤达人士组成，其中三分之一以上的董事应当具有5年以上高教教育教学或管理经验，董事会名单并报审批机关备案。学院首届董事会由举办者负责组建的，以后的董事按照学院董事会章程推选。董事会成员每届任期5年，董事任期届满时，能继续履行职责可以连任。
第十四条 学院董事会由9名董事组成，每年度至少召开二次董事会议。董事长或有三分之一董事提议，可召开董事会临时会议。董事会实行一人一票制和少数服从多数的原则。董事会会议作出的决议，至少须经半数以上董事认可方为有效，当赞成票和反对票数相等时，董事长有权最后决定。
董事会讨论下列事项，应当经三分之二以上董事会组成人员同意方可通过：
(一)聘任、解聘院长；
(二)修改学院章程；
(三)制定发展规划；
(四)审核预算、决算；
(五)决定学院的分立、合并、终止；
(六)学院章程规定的其他重大事项。
第十五条 董事会行使下列职权：
(一)聘任和解聘院长、副院长；
(二)修改学院章程和制定学院的规章制度；
(三)制定发展规划，批准年度工作计划；
(四)筹集办学经费，审核预算、决算；
(五)决定教职工的编制定额和工资标准；
(六)决定学院的分立、合并、终止；
(七)决定其他重大事项。
第十六条 学院院长由具备国家规定的任职条件，具有10年以上从事高等教育管理经历，年龄不超过70岁的公民担任，其人选由学院董事会提名，报审批机关核准后由董事会聘任。院长任期为4年，报审批机关同意后可以连任。副院长由院长提名，由学院董事会聘任。
第十七条 学院院长对董事会负责，承担学院的教育教学和行政管理工作，行使下列职权：
(一)执行学院董事会的决定；
(二)实施发展规划，拟订年度工作计划、财务预算和学院规章制度；
(三)聘任和解聘学院工作人员，实施奖惩；
(四)组织教育教学、科学研究活动，保证教育教学质量；
(五)负责学院日常管理工作；
(六)提请聘任和解聘副院长；
(七)学院董事会的其他授权。
第十八条 学院设立学术委员会。负责审议学科建设、专业设置和教学科研工作计划，评定教学科研成果等工作。
第十九条 学院设立教学工作委员会。在院长领导下，研究和决定学院教学管理工作中的一些重大问题。
第二十条 学院设立学位评定委员会。按照《中华人民共和国学位条例》规定开展学位审查、评定和授予工作。
第二十一条 学院实行院、系两级管理体制。依据精简、务实、高效的原则设立行政管理机构，确定人员编制。
第二十二条 学院实行后勤服务社会化，建立适应社会主义市场经济体制要求、有利于促进学院健康发展的后勤服务体系和管理机制。
第二十三条 学院接受教育行政部门对学院办学水平和教学质量的评估与监督。接受教育行政部门委派的督导专员，自觉接受其监督指导。
第六章 党、团、工会组织
第二十四条 学院建立健全党团组织。充实包括辅导员、班主任在内的党务干部队伍和思想政治工作队伍，加强对学生的服务、管理和思想政治教育，依法维护学生合法权益．建立健全维护学校安全稳定的工作体系。
第二十五条 学院依据《中国共产党章程》建立中国共产党基层党组织，履行党的基层组织职责，对学院起政治核心作用和监督、保障、协调、服务作用。党委负责领导学院思想政治工作和德育工作，领导学院工会、共青团、学生会等群众组织和教职工代表大会，参与学院重大问题的决策，支持学院决策机构和院长依法行使职权。建立董事会与党组织协商、沟通机制，完善学院行政管理机构与党组织的联席会议制度。
第二十六条 学院依据《中国共产主义青年团章程》建立共青团组织，在党委的领导下，按照共青团章程开展工作。积极开展有益于青年学生的各项工作，提高青年学生的思想政治觉悟。
第二十七条 学院依据《中华人民共和国工会法》建立工会组织，维护教职员工的合法权益。
第二十八条 学院根据《高等学校教职工代表大会暂行条例》建立以教师为主体的教职工代表大会制度，加强学院的民主监督和管理。
第七章 教职员工与学生
第二十九条 建设一支结构合理、业务精良、教风优良的师资队伍。根据办学总体规划和精简、高效的原则，制订师资配备方案，按精干高效的原则设岗，合理配置教职员工。
第三十条 学院负责对教职工进行师德教育和业务培训。
第三十一条 教职员工实行全员聘任合同制，并建立科学、合理的业绩考核和晋升制度。教职工面向全社会公开招聘，由院长与受聘者签订聘任合同。
第三十二条 学院根据“效率优先、兼顾公平”和“按劳分配、多劳多得、高效高酬”的原则，自主确定教职员工的工资和奖金分配办法、奖惩办法。依法保障教职工的工资、福利待遇，并为教职工缴纳社会保险。
第三十三条 教职工在学院工作期间，在业务培训、职务聘任、教龄和工资计算、表彰奖励、社会活动等方面依法享有与公办学校教职工同等权利。
第三十四条 学院招生纳入国家统一招生计划，按照国家有关规定开展招生工作。招生简章和广告须报审批机关备案。
第三十五条 学院依法保障受教育者的合法权益。按照国家规定建立学籍管理制度，对受教育者实施奖励或者处分。学生在校修读时间内，按专业教学计划要求，修满规定的全部学分，经考试成绩合格，发给国家统一制定的高等学校毕业证书，符合学位授予条件者按国家有关规定授予学位证书。
第三十六条 学生毕业后，学院推荐就业岗位，毕业生依据双向选择的原则，自主择业。
第八章 经费来源、财产和财务制度
第三十七条 学院的经费来源以举办者福州英特投资有限公司出资为主，同时，通过按国家规定收取学费、政府资助、海内外人士捐资、学院自筹等多渠道筹措办学经费。
第三十八条 学院的资产
(一)数额
截止到2010年11月30日，学院总资产为3.7557亿元，净资产为2.7724亿元，固定资产为2.8134亿元。
(二)来源及性质
1．举办者出资2.5874亿元；
2．学院自身积累1.1683亿元。
(三)今后经费来源
1．举办者出资；
2．学费收入；
3．单位或个人捐赠；
4．在业务范围内开展服务活动的收入；
5．争取国家政策补贴。
第三十九条 学院建立健全内部控制制度，依法建立财务、会计制度和资产管理制度，并按照国家有关规定依法设置会计机构和会计人员，严格执行国家统一的会计制度。
第四十条 学院对举办者投入本院的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。
第四十一条 学院存续期间，所有资产由学院依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。
第四十二条 经费全部用于章程规定的业务范围和事业的发展；每个会计年度结束时，学院从年度净资产增加额中按不低于25％的比例，提取发展资金，用于学院的建设、维护和教学设备的添置、更新等。
第四十三条 建立严格的财务管理制度，保证会计资料合法、真实、准确、完整。资产管理执行国家规定的财务管理制度。
第四十四条 换届或更换法定代表人之前进行财务审计。
第四十五条 学院根据教育成本核算和市场供求状况，确定收费项目和标准，依法报有关部门批准或备案，严格执行价格部门批准的收费标准和收、退费办法。收取的各项费用按规定向社会予以公示。学院同时接受社会各界的赞助。
第九章 回 报
第四十六条 举办者不要求取得合理回报。办学积累所形成的资产及受赠的财产为学院所有。
第十章 章程的修改程序
第四十七条 章程的修改须经董事会讨论并经董事会三分之二以上组成人员同意方可通过。修改后的章程报审批机关批准，并由审批机关向社会公告。
第十一章 学院的变更与终止
第四十八条 学院的分立、合并、变更应依法进行财务清算后，经学院董事会同意报审批机关批准。
第四十九条 学院有下列情况之一的应予终止：
(一)董事会决议要求终止；
(二)被吊销办学许可证的；
(三)因资不抵债无法继续办学的；
(四)其他法定事由需要终止的。
第五十条 学院终止时，应通过转学、就业等多种途径，妥善安置在校学生。
第五十一条 学院终止后的财产清偿顺序：
(一)应退还受教育者学费、杂费和其他费用；
(二)应发放教职工的工资及应缴纳的社会保险费用：
(三)偿还其他债务。
学院清偿上述债务后的剩余财产，按照有关法律、行政法规的规定处理。
第五十二条 学院终止前，须在业务主管单位和有关机关指导下成立清算组织，清理债权债务，处理剩余财产。清算期间，不开展清算以外的活动。
第五十三条 学院经审批机关审查同意并收回办学许可证和销毁印章，登记管理机关办理注销手续后即为终止。
第十二章 附 则
第五十四条 本章程经学院董事会表决通过。
第五十五条 本章程的解释权属董事会。
第五十六条 本章程自审批机关核准之日起生效，报福建省教育厅备案。
