论我国农业补贴制度的和谐构建（上）——基于生存权与发展权平等的理论逻辑
余劲松* 李长健**
内容提要：生存和发展问题是人类自身最基本的问题。在探究农业补贴法律制度的源起与发展的基础上，结合农业补贴的国际环境，要达到农民生存权与发展权平等，只有探求互补性权利义务和互补性权利义务规则才是根本解决之道。因此要基于中国国情和国力的考察，构建以生存权和发展权平等为中心，融“绿箱”、“黄箱”、“蓝箱”以及创新性的“白箱”四位一体的农业补贴法律制度体系。
主题词：农业补贴；生存权；发展权；互补性权利义务；“白箱”
农业是人类衣食之源、生存之本、发展之基。中国是农业大国，由于我国农业长期处于弱质产业地位，导致农民收入增长乏力、农业振兴基础不稳和农村发展后劲不足等“三农”问题严重制约了中国经济的健康、持续发展。在不断国际化、开放性和现代化的过程中，中国加入WTO，使得中国的农业成为开放式的产业，使得中国农业发展也面临着更多的机遇和挑战。本文以生存权与发展权平等为中心，建立起农业补贴与生存权和发展权平等之间的内在联系；依据中国实际发展现状，试图重构中国农业补贴法律制度，最终实现农民的生存权和发展权的平等。
一、农业补贴法律制度的源起与发展
农业补贴法律制度正式起源于20世纪30年代初的美国。美国自然资源丰富，发展农业有着得天独厚的条件。自19世纪末美国农业基本实现商业化以后，美国就是一个农产品周期性过剩的国家。因此，在30年代初，罗斯福政府实施“新政”，制定以支持农民收入为目标的《农业调整法》，从农业资金、粮食储备和农产品市场销售三个方面入手，实行支持与保护本国农业的农业补贴法律制度。[①]
农业补贴法律制度虽然源起于美国，但对农业国内支持政策进行全面系统的研究却是始于1962年欧共同体“共同农业政策”（CAP，Common Agriculture Policy ）。在欧洲经济一体化的道路上，首先取得进展的是建立工业品关税同盟，而农业一体化是欧共体成员方发展农业生产、保证农产品供应、稳定农产品价格、实行农业结构调整和推进经济一体化的需要。法国、荷兰和意大利是农业一体化的积极鼓动者和支持者。在60年代初，这三个国家的谷物、畜产品和蔬菜及水果生产出现大量过剩，但没有销售市场，在世界市场上经不起来自美国、加拿大和澳大利亚等国农产品的竞争。因此法国在荷兰的支持下要求彻底实施农业一体化，这样，欧共体六国于1962年1月14日通过了一个“建立农产品统一市场折衷协议”，即欧共体最初的共同农业政策。日本在战后50年间迅速工业化，但始终采取以国家财政扶持本国农业发展的政策。1969年日本粮食（大米）开始剩余后，继续采取对大米实行高价格补贴的政策。即使政府感受到开放国内粮食市场、国内粮价与国际市场严重脱节及财政负担日渐沉重等压力，作为世界最大的农产品进口国，仍采取用国家财政支持乡村建设、农业基础设施和维护农业资源环境的农业保护政策。与此同时，自20世纪上半世纪，各发达国家和发展中国家对农业都普遍实行了一定程度的保护政策，农业补贴法律制度开始在很多国家得以建立和发展。只不过由于各国经济实力和经济产业特点的差异，各国对农业实现保护的力度和方式都不尽相同。
从中国农业补贴的发展轨迹来看，自20世纪50年代国营拖拉机站的“机耕定额亏损补贴”出现之后，中国的农业补贴经历了大致分为三个阶段。第一阶段是十一届三中全会以前，这段时期中国补贴制度基本是由于体制问题而形成。因为国家既是企业所有者，又是企业经营者，对企业提供补贴事实上是国家自己补贴自己；第二阶段是十一届三中全会召开后至入世，十一届三中全会的召开，标志着中国全面经济体制改革的开始，承认并不断扩大市场在经济调节中的作用，补贴成为国家增强产业竞争力、吸引外资、保障经济体制改革顺利进行的重要手段，因而这段时期中国的补贴政策由受体制因素影响逐渐转移到受战略性贸易理论影响；第三阶段是入世后至今，在这一阶段中国补贴政策虽仍受战略性贸易理论的影响和启示，但开始受到世贸组织规则的约束，必须在符合世贸组织规则的前提下实施。
进入21世纪以来，农业补贴法律制度得到更多的关注：2001年11月多哈世贸组织第四次部长级会议通过了《多哈宣言》，农业、非农产品市场准入、服务、知识产权等8个议题被确定为“多哈”回合的谈判领域。2004年8月1日达成的农业谈判模式框架，是WTO新一轮谈判取得的阶段性成果之一。主要涉及国内支持、出口补贴、市场准入等3项基本内容。2005年12月18日，达成的香港《部长宣言》取得了较大成果：发达成员和部分发展中成员同意2008年前向最不发达国家提供免关税和免配额市场准入；发达国家2006年取消棉花出口补贴，2013年前取消所有出口补贴。2006年6月22日，WTO 公布了多哈回合谈判中农业和非农产品市场准入问题的协议草案，但协议草案历经 6 月、7 月两次部长级会议谈判破裂，2006年7月24日，WTO总干事拉米决定中止多哈回合全球贸易谈判。
二、我国农业补贴面临的国际环境
随着国际经济进入贸易摩擦高发阶段，国际农产品贸易环境越来越复杂，技术性贸易壁垒、反倾销特殊保障条款等已经成为中国农产品出口的主要贸易壁垒，“知识产权壁垒”、“舆论壁垒”等新型贸易壁垒也呈上升之势；而发达国家对农业的高补贴、高保护仍然没有得到有效的抑制。在今后相当长的时期内，中国农业所面对的国际环境并不宽松。
（一）国际农业贸易环境的复杂性
在WTO启动了继乌拉圭回合谈判之后的新一轮多边贸易谈判，即多哈发展议程后，又经历了坎昆会议等阶段。由于农业的特殊性和国家间利益的分歧，国际农业环境仍然相当复杂，主要体现在下面三个方面：
从关税壁垒问题体现的国际农业环境复杂性来看，乌拉圭回合谈判使农产品出口的传统壁垒——关税壁垒在一定程度上有所下降，但一些国家农产品的关税仍然较高，发达国家关税升级现象也成为中国在农业补贴面临国际贸易环境时值得关注的重点问题。发达国家对农产品加工产品设置较高的关税保护，使其国内生产成本高于国际成本时仍能继续维持生产，人为地增加了发达国家国内加工品的附加值。发达国家的关税升级，对中国这样一个具有劳动密集型产品优势的发展中国家来说，意味着会增加农产品加工品的出口难度，而且还有可能影响高附加值农产品加工品出口的垂直多样化。因此，目前的国际农业环境现状存在着复杂性，对农业提供巨额补贴仍然是目前发达国家农业政策的基本出发点。美国、欧盟等将过去属于“黄箱”政策的补贴措施转化为“绿箱”支持措施，由此会继续刺激农产品生产，增加出口。乌拉圭回合谈判实际上给发达国家预留了巨大的农业补贴空间，对国际农产品贸易仍然会产生较大的扭曲作用。
从日本、欧盟、美国等发达国家针对农产品实施的技术性贸易措施看，主要体现在严格的检验、检疫、认证、标准手段和措施上，大致可分为四种情况：（1）食品安全动植物卫生检验检疫法规。发达国家都制定了完整的保障食品安全的法律法规和标准体系，这些法律既规范着国内农产品的生产和加工，同时也将不符合标准的国外农产品挡在了国门之外。（2）质量标准食品标签和包装要求。（3）环境保护和动物福利要求。发达国家制定了一系列环境保护法规，对进口农产品形成了通常所说的“绿色壁垒”。绿色壁垒主要包括国际和区域性的环保公约、国别环保法规和标准、检验和检疫要求和标签要求、IS014000环境管理体系和环境标志等自愿性措施、生产和加工方法及环境成本内在化要求等。（4）新技术发展过程中产生的安全问题。最典型的就是转基因食品的安全问题，这一直是国际争论的焦点。
从反倾销、“特保条款”和新型贸易壁垒方面体现的国际农业贸易环境复杂性来看，中国自1996年以来已成为世界上出口产品受反倾销调查最多的国家，据统计从1979年中国出口的糖在欧盟被反倾销调查起，截止到2003年，已经有超过30个国家和地区对中国出口产品发起近500余起反倾销和保障措施调查，涉及4000多种商品，影响中国出口贸易额超过150多亿美元。不仅如此，中国农产品出口也面临过“特定产品过渡性保障机制”（简称“特保条款”）的不利影响。“特保条款”有可能成为今后10年内中国具有竞争力农产品出口的主要壁垒之一。
因此，中国农业在目前面临的国际贸易环境下，只有不断颁布新的技术法规，扩大管制范围；对农产品增加检测项目，提高标准水平；实行严格的食品标签制度；实行更加严格、复杂的合格评定程序和质量认证制度；实行“绿色包装”制度；对出口企业采取注册备案制度及其他登记管理制度等，才能更好的积极应对国际农业环境的复杂性特点。
（二）国际农业补贴形式的多样性
各个国家农业补贴方式多样，各国的农业补贴政策手段在具体操作上的不同，也就形成不同方式的政策工具。各国往往需在可以达到相同农业政策目标的各种方式的政策工具中，选用那些在既定的经济社会环境下成本最小的方式，所以具有多样性的特征。
第一，补贴方式的多样性。发展中国家农业补贴的基本特点是，综合补贴率低，补贴政策目标冲突、手段复杂；政府向农业索取的剩余，超过用投入品等给与农民的补贴，农业产出和经济增长受到压抑；大量的投资品补贴促进了增产，但也带来财政压力、分配不公、环境污染、资源破坏等严重后果。近年来改革的基本趋势是农业补贴的绿色化，并逐步取消产生农业负补贴的政策措施。而当前，中国农业补贴水平仍然低于发达国家和其他一些发展中国家的水平。改革开放以来的农业补贴政策，客观上偏重于增加国内农产品自给而忽视农民增收和资源有效利用。各国特别是各发达国家和地区对本国农业都实行了高水平的农业保护，形成了一套完整的农业补贴法律体系，这在很大程度上扭曲了国际农产品贸易。
第二，补贴因素的多样性。发达国家对农业进行保护，实行农业补贴政策的一个重要原因就是发达国家有雄厚的经济实力作坚强后盾。随着发达国家经济的发展和工业化进程的加快，大部分发达国家在19世纪末、20世纪初就基本实现了农业的规模化和现代化生产，农业在国民经济中所占的份额逐渐下降，农业就业人口也逐渐减少。而像中国、印度等发展中国家，人口众多、农业生产力较落后、经济效益低下，农业就业人口占全国人口的半数以上，如果对所有农产品和农业生产者实施农业补贴，国家将面临着巨大的财政压力，何况国家经济发展和工业化水平不高，经济实力较弱。特别是发达国家和地区对农业实行补贴政策，最为根本的原因还是利益的推动。
第三，政治和文化背景的多样性。国外农业补贴法律制度存在特殊性不但有经济方面的深刻原因，还有着重要的政治和文化层面上的原因。中国及其他发展中国家，由于农民合作经济组织发展的缓慢，广大农民利益集团严重缺失，农民在国家政治社会中并没有什么话语权，因而国家的农业经济政策并不能很好地体现农民利益，农业补贴政策迟迟得不到国家政府的重视。由于文化的差异性，给各个国家带来的对农业问题的关注以及完善相应的农业补贴政策制度也是有很大的差异性的。为此，应积极加强国际合作，结合中国实际情况，通过借鉴国外，尤其是发达国家有效的农业管理制度，引进国外先进的技术，为中国农业的可持续发展服务。
第四，法制存在的多样性。在欧美发达国家，农业补贴政策和实现政策目标的措施都是通过立法的形式确定下来的，而不是政府发布政令。发达国家的农业补贴相关法规对补贴政策目标、预算安排、政府执行机构的职责范围甚至是政策的实施期限均做出了明确的规定，并且根据经济形势的变化对这些法规进行适时修改和完善，保证了发达国家农业政策的稳定性、公开性、科学性和有效性。目前中国及大部分发展中国家在农业基本法和其他相关法律文件中都没有对农业补贴做出详细规定，而往往是以政策和计划的形式来实施农业补贴政策，使得农业补贴措施的实施力度、补贴资金的使用、补贴责任主体的明确等各方面存在漏洞，农业补贴措施的实施效率大打折扣。
三、生存权与发展权平等的理论逻辑
通过对农业补贴的历史及国际环境的考察可知，由于农业的特殊性，世界各国特别是发达国家普遍对农业发展和农民利益予以高度重视。中国农业补贴的立法，忽视了农业的重要基础性地位、多功能性和弱质性，忽视了对农民利益、农民平等生存权和发展权的保障，导致了农业补贴立法在先天上的不合理性。中国农业必须积极应对国际农业环境，将国内支持政策和边境保护手段相结合，有效抵御国外农产品的冲击，促进中国农业生产的发展。在农业补贴立法中要以平等生存权和发展权为中心，以保护农民利益视为农业补贴的核心理念。
（一）生存权与发展权的历史发展
生存权是人权的一项重要内容。其思想萌芽早在中世纪神学家托马斯·阿奎那的著作中就已经出现。[②]生存权首次明确列入法律规范，受到宪法明文保障的是德国的《魏玛宪法》（1919年）。近年来，生存权这一概念尤其在第三世界国家中频繁使用，用来表示国家和民族作为国际社会的平等成员，与其他国家和民族（特别是在经济上先进、政治上民主和文化上多元的西方国家和民族）一道和平共处、共同发展的权利。1991年，我国发表 《中国的人权状况白皮书》，其中就认为 “生存权是中国人民长期争取的首要人权，而且，至今仍然是一个首要问题”。[③]在一些发展中国家人民于国际上争取和维护人权的斗争中，这一权利受到特殊重视，被视为他们需要努力争取实现的首要人权。塞内加尔第一任最高法院院长、联合国人权委员会委员凯巴•姆巴耶于1970年正式提出，发展权是一项人权，因为人类没有发展就没有生存。[④]发展中国家很快就将发展权的权利主体演绎为集体（国家），认为发展权是民族自决权的延伸，是发展中国家在不平等的国际环境下谋求生存与发展，自主决定政治、经济、文化发展方向的权利。进入20世纪90年代中后期，国际社会越来越理性地从人类发展与实现人权这两者的结合上来认识发展权。基于发展权利宣言之“发展是一个全面的经济、社会、文化与政治发展过程，其目的是要实现全人类与所有个人的福祉”，发展权被诠释为（选择）发展方式的权利或（参与）发展进程的权利、人权途径的发展。
中国在人权问题上强调生存权和发展权是基本的人权。这一立场得到了广大发展中国家的赞同。现阶段中国人民生存权的充分实现，不仅在于温饱问题的解决和人民的生活水平的提高，还在于对公民生存权的社会保障。目前，中国正在以经济建设为中心进行大规模的社会主义现代化建设，这是实现国家发展权的具体体现。随着各项建设事业的发展，中国人民将会充分享有与我国社会发展程度相适应的各种政治、经济、文化权利，并且还要实现更高层次和更广泛的人权，这是一个自然发展的进程。
（二）农业补贴中不同主体对生存权与发展权的差异性需要
农业补贴参与者主要有农户、加工企业、中介组织、营销企业、科技机构和政府。各参与者扮演着不同角色，产生不同的效应并创造着各自的利益。正确认识各不同角色在农业补贴中的定位和对生存权与发展权的差异性需要，才能发挥其自身优势功能，创造最大效益。
1．农民对生存权与发展权的需要
在现时的中国，农民的生存权具有两大特点：生存权的弱者身份性与生存权的脆弱性。显然，农民作为人而应该享有的权利，是为保障人之生存而需要享有的权利。对农民生存权的保障需达到这样一个水平，使农民能够“像人那样生存”；只有实现了农民的生存权，并且是像人一样的生存，才谈得上“人格和尊严”这一许多人权学说或宣言所追求的目标。农业补贴的基本理念就是通过国家（政府）的积极作为，凸显对农民群体的倾斜性保护，以保证其有尊严的、体面的人类基本生活，进而最终实现社会的实质正义。同时，“人的尊严必不可少的一部分是，人要使自己及其家庭获得作为人应有的生活水平的能力。只有借助发展，人的食物权、衣着权、庇护权、医疗权、就业权和教育权才能得到充分实现。”[⑤]人是发展进程的主体，发展政策应尽量使每个人成为发展的主要参与者和受益者，而非造就一批“边缘人”和“牺牲品”。具体到农民发展权中，就是农民的生活状况不至于恶化；农民作为社会中的平等人格不至于被贬低和否定；农民作为追求自由的私人性和参与公民政治生活的公共性不至于被束缚和扼杀。在现时社会，农民只有不断提高自身的社会化程度，增强在实践活动中满足自身生存和发展需要的能力才能适应日益发展着的社会对人的整体素质和能力的越来越高的客观要求。[⑥]
2．政府对生存权与发展权的需要
国家的典型代表机构是政府，政府对生存权与发展权的需要集中表现为政府主义或国家主义把生存权与发展权解释成一种集体的权利，这种集体的权利不属于每一个具体的个人，而是属于国家和政府并最终归结为统治者的权利。集体权利的主体是民族和国家。集体权利是个人权利得以充分实现的先决条件和必要保障。如果一个国家失去了国家主权，无法自主决定其国家事务和自由谋求其经济、社会和文化的发展，那么这个国家人民的个人权利也就得不到保证。随着历史的发展，特别是国际人权理论和实践的发展，集体人权的新概念得到了国际社会的普遍承认。实践证明，西方人权观把个人权利同集体权利绝对对立起来，既不符合现实状况，也不利于发挥国家在维护人权方面的积极作用。[⑦]
政府对生存权与发展权的需要与政府对个人生存权与发展权的赋予在本质上和根本目的上是一致的。生存权与发展权并不是仅仅让个人获得对抗国家的权利。生存权与发展权的性质，并不像一些人理解的那样，是为了与国家和政府过不去，是为了在民众与政府之间挑起冲突，引起骚乱。正相反，生存权与发展权的实现并不必然以对抗国家为前提，不仅仅要求国家合作，而同时也要求积极配合国家或政府。在个人与国家完全对立的地方，生存权与发展权是不可能得到尊重和实现的。因此，生存权与发展权的目的不是为了对抗国家，而是赋予了国家更积极的道德使命，使得国家的目的、职能和手段更为合理、正当。
3．农业企业对生存权与发展权的需要
企业生存权、发展权是企业根本利益。作为农业补贴制度主体之一的农业企业，是市场经济的主体，即是市场经济中独立的行为主体和利益主体。企业对利益最大化的追求是其生存与发展的动力，也是其生存与发展的目的。经济利益是其一切经济活动和经济行为的实质和核心。作为“经济人”，企业立足于自身的生存与发展，表明其直接动机并不在于关心和促进农民或其他利益主体生存权与发展权的实现。公司带农户，重要的是要靠利益纽带去带动，没有利益，就无法促成两者通过建立“利益共享、风险共担”的利益机制形成经济关系或生产关系上的“产业链”就无法形成真正的“利益共同体”。而相反，正因为因为利益的存在，既保护了农民利益又维护了企业利益，双方互惠互利、同舟共济，共同实现生存权与发展权的需要。
4．农村社区对生存权与发展权的需要
在农业补贴制度中，供农民参与分配的利益会逐渐增多，在以农民为中心的主体发展权和以土地为主的客体发展权要求下，通过个人和政府的双重选择进行利益重构，从发展权利的原点出发，以农村社区生存权与发展权为时空载体，在动态发展中寻求农民权益保护。农村社区对生存权与发展权的需要主要是以农村社区生存的形式保障农民的生存权益的集体实现，以农村社区发展的形式促进农民的全面自由发展的集体实现。农村社区生存权与发展权属于集体人权，但它又区别于一般的生存权与发展权，是主客体时空载体融合而成，其表面上是社区所享有的经济、政治与文化权利，实质上是社区成员所享有的现实生存、发展权利，是个体生存权、发展权在主客体融合的时空载体下实现的一种集体形式。
农村社区生存权、发展权的满足主要从两个层面得以实现，其一是外部生存权、发展权的实现，即通过法律实现社区所享有的政治、经济与文化发展权利。其二是内部生存权、发展权的实现，即通过内部民主治理形式，按照民有、民享、民管原则，实现社区成员的生存、发展权利。农村社区生存权、发展权的满足有一个自身固有的过程。随着社会不断进步，农民这一庞大的弱势群体，在满足基本生存权利后，在此基础上，应让农民真正平等地参与到社会建设中，并平等的享受社会发展的成果，保障农民权益应从传统单纯的保障农民基本生存权向实现农民发展权转变，以促进农民的全面自由充分发展来促进农民基本权益的实现。
（三）农业补贴制度与实现不同主体生存权与发展权平等的关系
和谐社会的一个重要基础，是各种政治和经济利益在全体社会成员之间合理而平等的分配。因此，生存权与发展权平等是社会和谐的基石和核心。“一个社会体系的正义，本质上依赖于如何分配基本的权利义务，依赖于在社会的不同阶层中存在着的经济机会和社会条件。”[⑧]享有生存权与发展权平等就是社会的政治利益、经济利益和其他利益在全体社会成员之间合理而平等的分配，它意味着权利的平等、分配的合理、机会的均等和司法的公正。这样的生存权与发展权平等是社会主义的本质要求，是衡量社会全面进步的重要尺度，也是社会主义和谐社会的深厚基础。
不可否认，中国几十年农村一系列制度变革所取得的成就，特别是改革开放三十年来所取得的巨大成就，使大多数的农民生活水平有了提高。就主观感受而言，农民作为一般意义上的人，从自身利益出发，总会倾向于关心自身利益的增加，一旦发现不平等、不合理就会产生消极情绪。无论物质生活水平被提得多高，也无法替代他们对社会平等的需要。马克思曾指出：“我们对于需要和享受是以社会的尺度，而不是以满足他们的物品去衡量的。因为我们的需要和享受具有社会性质，所以它们是相对的。”[⑨]而从客观现实来看，当前中国社会城乡之间、行业之间的确存在大量起点不平等、过程不平等、结果不平等和机会不平等、参与不平等、发展不平等的现象。因此，当前在社会经济结构深刻变迁、社会利益关系错综复杂、新情况新问题层出不穷、各种各样的大量的矛盾开始涌现、中国的发展面临关键的临界点的情况下，要构建社会主义和谐社会，就应该从制度着手，“社会正义原则的主要问题是社会的基本结构，是一种合作体系中的主要的社会制度安排。”[⑩]
而农业补贴制度正是迎合了这种特定历史的需要。农业补贴制度与实现不同主体的生存权与发展权平等存在着密切的互动性。首先，生存权与发展权平等的实现有赖于农业补贴制度的完善和实施。农业补贴作为向内倾斜[11]农村公共财政，在农民生存权与发展权的维护上具有至关重要的作用。通过农业补贴来改善农业、农村发展资源瓶颈，农业的稳步发展也就为农民生存权与发展权的实现创造了现实基础，最终推动农民生存权与发展权的实现。故此，农业补贴的制度化是保障和完善农民生存与发展权益的最佳途径之一。其次，生存权与发展权平等的实现是巩固和强化农业补贴制度的坚强后盾。生存权与发展权平等是一项综合人权，它不仅仅体现在经济的发展，还包括了社会、文化与政治的全面进程，生存权与发展权平等的实现提高了中国民主、法治化的水平，发挥了人民在国家治理和社会发展中的创造性和主动性，从而为农业补贴制度的安排和设置提供了经济、社会、文化与政治基础。
全国法院维护农村稳定刑事审判工作座谈会纪要
最高人民法院
最高人民法院关于印发《全国法院维护农村稳定刑事审判工作座谈会纪要》的通知
（法〔１９９９〕２１７号）
各省、自治区、直辖市高级人民法院，解放军军事法院，新疆维吾尔自治区高级人
民法院生产建设兵团分院；全国地方各中级人民法院，各大单位军事法院，新疆生
产建设兵团各中级法院：
现将全国法院维护农村稳定刑事审判工作座谈会纪要印发，望认真贯彻执行。
１９９９年１０月２７日
全国法院维护农村稳定刑事审判工作座谈会纪要
为了贯彻党的十五届三中全会作出的《中共中央关于农业和农村工作若干重大
问题的决定》（以下简称《决定》），落实１９９９年８月最高人民法院在上海召
开的全国高级法院院长座谈会（以下简称“上海会议”）关于推进人民法院改革、
切实把人民法院的工作重点放在基层的精神，进一步探索和开拓刑事审判为农村稳
定和农业发展服务的工作思路，最高人民法院于１９９９年９月８日至１０日在山
东省济南市召开了全国法院维护农村稳定刑事审判工作座谈会。出席会议的有各省
、自治区、直辖市高级人民法院主管刑事审判工作的副院长、刑事审判庭庭长。解
放军军事法院和新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院也派代表参加会
议。最高人民法院副院长刘家琛在座谈会上作了重要讲话。
与会同志总结交流了近年来自地法院审理农村中刑事案件的情况和经验，分析
了当前农村治安形势和农村中刑事案件及农民犯罪的特点，认真讨论了当前审理农
村几类主要刑事案件和农民犯罪案件应当注意的若干问题；对当前及今后一个时期
加强刑事审判工作，维护农村稳定提出了明确要求，现纪要如下：
一
会议认为，农村稳定是巩固工农联盟的政权、维护国家长治久安的坚实基础。
农村社会治安稳定、农业发展，是从根本上改变长期以来我国城乡犯罪中农民占大
多数的状况的社会条件和物质基础。改革开放以来，我国农村政治稳定、农业稳步
发展、农村治安形势总的是平稳的，这是主流。但是在一些地方，还存在影响治安
稳定的不容忽视的突出问题。其主要特点表现为：
一是农村社会矛盾复杂化，有的导致群体性械斗和上访事件，有的激化为严重
治安犯罪案件；二是非法宗教和邪教组织在一些农村乡镇有重新抬头之势；三是农
村金融和市场管理秩序混乱，损害了农民的合法权益，严重影响农村稳定和农业发
展；四是农民间因生产生活、邻里纠纷、婚姻家庭等内部矛盾激化为刑事犯罪的情
况比较突出。这一状况，如不得到有效控制，长期下去，将导致党和政府在农村依
靠的基本队伍结构发生变化，不利用于基层政权的巩固与发展；五是一些地方出现
的“村霸”、“乡霸”等恶势力及封建宗族势力横行乡里，有的犯罪团伙带有明显
的黑社会组织性质，成为威胁农村治安稳定的一大祸端；六是卖淫嫖娼、贩卖、吸
食毒品，赌博等社会丑恶现象在一些农村地区发展蔓延，诱发了多种犯罪。以上问
题，在广大农村有一定的普遍性，有的还很突出，不仅影响农村的稳定、改革和农
业的发展，也与整个社会的稳定息息相关。尤其值得重视是，农村中刑事犯罪案件
和农民犯罪案件在我国所有刑事犯罪案件和罪犯中所占比例逐年增加，特别是在杀
人、抢劫、盗窃、伤害案件中，农民罪犯占了大部分，所占比例连年上升。在判处
死刑的罪犯中，农民罪犯所占的比例近年来也呈上升趋势。
上述情况表明，农村中农民犯罪问题已成为影响我国社会治安稳定的重要因素
，并在很大程度上决定着我国治安形势的走向。解决好这一问题实际上也就找到了
我国解决犯罪问题的一个重要突破口。认真分析研究这些问题，提出具体对策意见
。对于解决农村稳定、全国社会治安问题具有重大意义。
会议认为，涉及农村中犯罪案件、农民犯罪案件的审判工作，直接关系到党在
农村工作中的方针、政策能否得到贯彻落实。正确处理好这类案件，不仅仅是审判
工作的问题，而且是一个严肃的政治问题。因此，加强对农村中犯罪案件、农民犯
罪案件的审判工作，维护农村和整个社会稳定，应当始终是人民法院面临的一项重
要而紧迫的政治任务。
二
会议在认真学习《决定》和“上海会议”文件的基础上，结合执行刑法、刑事
诉讼法的审判实践，对审理农村中犯罪案件、农民犯罪案件中的一些重要问题进行
了研究、讨论。一致认为，对于故意杀人、故意伤害、抢劫、强奸、绑架等严重危
害农村社会治安的暴力犯罪以及带有黑社会性质的团伙犯罪，一定要继续坚持从重
从快严厉打击的方针。要根据当地社会治安的特点，将经常性“严打”和集中打击
、专项斗争结合起来，始终保持“严打”的高压态势，有效地遏制严重刑事犯罪活
动蔓延的势头，尽一切努力维护好农村社会治安的稳定。同时，对正确适用法律，
处理好农村常见多发案件，全面、正确掌握党的刑事政策，取得了一致意见：
@@ （一）关于故意杀人、故意伤害案件
要准确把握故意杀人犯罪适用死刑的标准。对故意杀人犯罪是否判处死刑，不
仅要看是否造成了被害人死亡结果，还要综合考虑案件的全部情况。对于因婚姻家
庭、邻里纠纷等民间矛盾激化引发的故意杀人犯罪，适用死刑一定要十分慎重，应
当与发生在社会上的严重危害社会治安的其他故意杀人犯罪案件有所区别。对于被
害人一方有明显过错或对矛盾激化负有直接责任，或者被告人有法定从轻处罚情节
的，一般不应判处死刑立即执行。
要注意严格区分故意杀人罪与故意伤害罪的界限。在直接故意杀人与间接故意
杀人案件中，犯罪人的主观恶性程度是不同的，在处刑上也应有所区别。间接故意
杀人与故意伤害致人死亡，虽然都造成了死亡后果，但行为人故意的性质和内容是
截然不同的。不注意区分犯罪的性质和故意的内容，只要有死亡后果就判处死刑的
做法是错误的，这在今后的工作中，应当予以纠正。对于故意伤害致人死亡，手段
特别残忍，情节特别恶劣的，才可以判处死刑。
要准确把握故意伤害致人重伤造成“严重残疾”的标准。参照１９９６年国家
技术监督局颁布的《职工工伤与职业病致残程度鉴定标准》（以下简称“工伤标准
”），刑法第二百三十四条第二款规定的“严重残疾”是指下列情形之一：被害人
身体器官大部缺损、器官明显畸形、身体器官有中等功能障碍、造成严重并发症等
。残疾程序可以分为一般残疾（十至七级）、严重残疾（六至三级）、特别严重残
疾（二至一级），六级以上视为“严重残疾”。在有关司法解释出台前，可统一参
照“工伤标准”确定残疾等级。实践中，并不是只要达到“严重残疾”就判处死刑
，还要根据伤害致人“严重残疾”的具体情况，综合考虑犯罪情节和危害后果来决
定刑罚。故意伤害致重伤造成严重残疾，只有犯罪手段特别残忍，后果特别严重的
，才能考虑适用死刑（包括死刑，缓期二年执行）。
@@ （二）关于盗窃案件
要重点打击的是：盗窃农业生产资料和承包经营的山林、果林、渔塘产品等严
重影响和破坏农村经济发展的犯罪；盗窃农民生活资料，严重影响农民生活和社会
稳定的犯罪；结伙盗窃、盗窃集团和盗、运、销一条龙的犯罪；盗窃铁路、油田、
重点工程物资的犯罪等。
对盗窃集团的首要分子、盗窃惯犯、累犯，盗窃活动造成特别严重后果的，要
依法从严惩处。对于盗窃牛、马、骡、拖拉机等生产经营工具或者生产资料的，应
当依法从重处罚。对盗窃犯罪的初犯、未成年犯，或者确因生活困难而实施盗窃犯
罪，或积极退赃、赔偿损失的，应当注意体现政策，酌情从轻处罚。其中，具备判
处管制、单处罚金或者宣告缓刑条件的，应区分不同情况尽可能适用管制、罚金或
者缓刑。
最高人民法院《关于审理盗窃案件具体应用法律若干问题的解释》第四条中“
入户盗窃”的“户”，是指家庭及其成员与外界相对隔离的生活场所，包括封闭的
院落、为家庭生活租用的房屋、牧民的帐蓬以及渔民作为家庭生活场所的渔船等。
集生活、经营于一体的处所，在经营时间内一般不视为“户”。
@@ （三）关于农村恶势力犯罪案件
修订后的刑法将原“流氓罪”分解为若干罪名，分别规定了相应的刑罚，更有
利于打击此类犯罪，也便于实践中操作。对实施多种原刑法规定的“流氓”行为，
构成犯罪的，应按照修订后刑法的罪名分别定罪量刑，按数罪并罚原则处理。对于
团伙成员相对固定，以暴力、威胁手段称霸一方，欺压百姓，采取收取“保护费”
、代人强行收债、违规强行承包等手段，公然与政府对抗的，应按照黑社会性质组
织犯罪处理；其中，又有故意杀人、故意伤害等犯罪行为的，按数罪并罚的规定处
罚。
@@ （四）关于破坏农业生产坑农害农案件
对于起诉到法院的坑农害农案件，要及时依法处理。对犯罪分子判处刑罚时，
要注意尽最大可能挽回农民群众的损失。被告人积极赔偿损失的，可以考虑适当从
轻处罚。被害人提起刑事自诉的，要分别不同情况处理：受害群众较多的，应依靠
当地党委，并与有关政法部门协调，尽量通过公诉程序处理；被害人直接向法院起
诉并符合自诉案件立案规定的，应当立案并依法审理。对于生产、销售伪劣农药、
兽药、化肥、种子罪所造成的损失数额标准，在最高法院作出司法解释前，各高级
法院可结合本地具体情况制定参照执行的标准。
@@ （五）关于村民群体械斗案件
处理此类案件要十分注意政策界限。案件经审理并提出处理意见后，要征求当
地党委和有关部门的意见。既要严格依法办事，又要做好耐心细致的解释工作，把
处理案件与根治械斗发生的原因结合起来，防止发生意外和出现新的矛盾冲突。
要查清事实，分清责任，正确适用刑罚。处理的重点应是械斗的组织者、策划
者和实施犯罪的骨干分子。一般来说，械斗的组织者和策划者，应对组织、策划的
犯罪承担全部责任；直接实施犯罪行为的，应对其实施的犯罪行为负责。要注意缩
小打击面，扩大教育面。对积极参与犯罪的从犯，应当依法从轻或者减轻处罚。其
中符合缓刑条件的，应当适用缓刑；对被煽动、欺骗、裹挟而参与械斗，情节较轻
，经教育确有悔改表现的，可不按犯罪处理。
要注意做好被害人的工作。对因参与械斗而受伤的被害人，也应指出其行为的
违法性质；对因受害造成生产、生活上困难的，要协助有关部门解决好，努力依法
做好善后工作，消除对立情绪，根除伺机再度报复的潜在隐患。
@@ （六）关于拐卖妇女、儿童犯罪案件
要从严惩处拐卖妇女、儿童犯罪团伙的首要分子和以拐卖妇女、儿童为常业的
“人贩子”。
要严格把握此类案件罪与非罪的界限。对于买卖至亲的案件，要区别对待：以
贩卖牟利为目的“收养”子女的，应以拐卖儿童罪处理；对那些迫于生活困难、受
重男轻女思想影响而出卖亲生子女或收养子女的，可不作为犯罪处理；对于出卖子
女确属情节恶劣的，可按遗弃罪处罚；对于那些确属介绍婚姻，且被介绍的男女双
方相互了解对方的基本情况，或者确属介绍收养，并经被收养人父母同意的，尽管
介绍的人数较多，从中收取财物较多，也不应作犯罪处理。
三
会议在认真分析了农村中犯罪、农民犯罪的原因和特点的基础上，结合我国农
村基层组织的作用和现状，对处理农村中犯罪案件和农民犯罪案件应当把握的政策
界限进行了研究；对正确处理以下问题取得了一致意见：
@@ （一）关于正确处理干群关系矛盾引发的刑事案件问题
开庭审理此类案件，一般要深入发案地，认真查清事实，了解案件发生真实原
因，分清双方责任，合情、合理、合法地予以处理。
对利用手中掌握的权力欺压百姓、胡作非为，严重损害群众和集体利益，构成
犯罪的，要依法严惩；对只是因工作方法简单粗暴构成犯罪的，要做好工作，取得
群众谅解后，酌情予以处理。
对抗拒基层组织正常管理，纯属打击报复农村干部的犯罪分子，一定要依法严
惩；对事出有因而构成犯罪的农民被告人，则要体现从宽政策。群体事件中，处罚
的应只是构成犯罪的极少数为首者和组织者；对于其他一般参与的群众，要以教育
为主，不作犯罪处理。
要充分依靠当地党委和政府，充分征求有关部门对此类案件判决的意见。对当
地政府强烈要求判处死刑的案件，要了解有关背景。对于依法应当判处死刑的，不
能因为担心被告方人多势众会闹事而不判处死刑；相反，对不应当判处死刑的，也
不能因为被害方闹事就判处死刑。要依靠党政部门努力做好法制宣传教育工作，在
未做好群众思想工作的情况下，不要急于下判。
@@ （二）关于对农民被告人依法判处缓刑、管制、免予刑事处罚问题
对农民被告人适用刑罚，既要严格遵循罪刑相适应的原则，又要充分考虑到农
民犯罪主体的特殊性。要依靠当地党委做好相关部门的工作，依法适当多适用非监
禁刑罚。对于已经构成犯罪，但不需要判处刑罚的，或者法律规定有管制刑的，应
当依法免予刑事处罚或判处管制刑。对于罪行较轻且认罪态度好，符合宣告缓刑条
件的，应当依法适用缓刑。
要努力配合有关部门落实非监禁刑的监管措施。在监管措施落实问题上可以探
索多种有效的方式，如在城市应加强与适用缓刑的犯罪人原籍的政府和基层组织联
系落实帮教措施；在农村应通过基层组织和被告人亲属、家属、好友做好帮教工作
等等。
@@ （三）关于村委会和村党支部成员利用职务便利侵吞集体财产犯罪的定性问题
为了保证案件的及时审理，在没有司法解释规定之前，对于已起诉到法院的这
类案件，原则上以职务侵占罪定罪处罚。
@@ （四）关于财产刑问题
凡法律规定并处罚金或者没收财产的，均应当依法并处，被告人的执行能力不
能作为是否判处财产刑的依据。确实无法执行或不能执行的，可以依法执行终结或
者减免。对法律规定主刑有死刑、无期徒刑和有期徒刑，同时并处没收财产或罚金
的，如决定判处死刑，只能并处没收财产；判处无期徒刑的，可以并处没收财产，
也可以并处罚金；判处有期徒刑的，只能并处罚金。
对于法律规定有罚金刑的犯罪，罚金的具体数额应根据犯罪的情节确定。刑法
和司法解释有明确规定的，按规定判处；没有规定的，各地可依照法律规定的原则
和具体情况，在总结审判经验的基础上统一规定参照执行的数额标准。
对自由刑与罚金刑均可选择适用的案件，如盗窃罪，在决定刑罚时，既要避免
以罚金刑代替自由刑，又要克服机械执法只判处自由刑的倾向。对于可执行财产刑
且罪行又不严重的初犯、偶犯、从犯等，可单处罚金刑。对于应当并处罚金刑的犯
罪，如被告人能积极缴纳罚金，认罪态度较好，且判处的罚金数量较大，自由刑可
适当从轻，或考虑宣告缓刑。这符合罪刑相适应原则，因为罚金刑也是刑罚。
被告人犯数罪的，应避免判处罚金刑的同时，判处没收部分财产。对于判处没
收全部财产，同时判处罚金刑的，应决定执行没收全部财产，不再执行罚金刑。
@@ （五）关于刑事附带民事诉讼问题
人民法院审理附带民事诉讼案件的受案范围，应只限于被害人因人身权利受到
犯罪行为侵犯和财物被犯罪行为损毁而遭受的物质损失，不包括因犯罪分子非法占
有、处置被害人财产而使其遭受的物质损失。对因犯罪分子非法占有、处置被害人
财产而使其遭受的物质损失，应当根据刑法第六十四条的规定处理，即应通过追缴
赃款赃物、责令退赔的途径解决。如赃款赃物尚在的，应一律追缴；已被用掉、毁
坏或挥霍的，应责令退赔。无法退赃的，在决定刑罚时，应作为酌定从重处罚的情
节予以考虑。
关于附带民事诉讼的赔偿范围，在没有司法解释规定之前，应注意把握以下原
则：一是要充分运用现有法律规定，在法律许可的范围内最大限度地补偿被害人因
被告人的犯罪行为而遭受的物质损失。物质损失应包括已造成的损失，也包括将来
必然遭受的损失。二是赔偿只限于犯罪行为直接造成的物质损失，不包括精神损失
和间接造成的物质损失。三是要适当考虑被告人的赔偿能力。被告人的赔偿能力包
括现在的赔偿能力和将来的赔偿能力，对未成年被告人还应考虑到其监护人的赔偿
能力，以避免数额过大的空判引起的负面效应，被告人的民事赔偿情况可作为量刑
的酌定情节。四是要切实维护被害人的合法权益。附带民事原告人提出起诉的，对
于没有构成犯罪的共同致害人，也要追究其民事赔偿责任。未成年致害人由其法定
代表人或者监护人承担赔偿责任。但是，在逃的同案犯不应列为附带民事诉讼的被
告人。关于赔偿责任的分担：共同致害人应当承担连带赔偿责任；在学校等单位内
部发生犯罪造成受害人损失，在管理上有过错责任的学校等单位有赔偿责任，但不
承担连带赔偿责任；交通肇事犯罪的车辆所有人（单位）在犯罪分子无赔偿能力的
情况下，承担代为赔偿或者垫付的责任。
@@ （六）关于刑事自诉案件问题
要把自诉案件的立案关。有的地方为了便于具体操作，制定了具体立案标准，
也有的地方实行“立案听证”，让合议庭听取有关方面的意见，审查证据材料，决
定是否立案。这些做法可以进一步总结，效果好的，可逐步推广。
要注重指导和协助双方当事人自行取证举证。由于广大农民群众法律水平尚不
高，个人取证有相当难度，一般情况下很难达到法律规定的证据要求。如果因证据
不足而简单、轻率地决定对自诉案件不予受理，就有可能使矛盾激化，引发新的刑
事案件。因此，对于当事人所举证据不充分的，在指导自诉人取证的基础上，对于
确有困难的，人民法院应当依法调查取证。
要正确适用调解。调解应查清事实、分清责任，在双方自愿的基础上依法进行
，不能强迫调解，更不能违法调解。
要正确适用强制措施和刑罚。自诉案件经审查初步认定构成犯罪且较为严重的
，对有可能逃避刑事责任和民事责任的被告人，要依法及时采取强制措施。对可能
判处管制、拘役或者独立适用附加刑或者能及时到案，不致发生社会危险的被告人
，不应当决定逮捕。在处刑上，对自诉案件被告人更应当注意尽量依法多适用非监
禁刑罚。
