海口市城市规划管理规定
海南省海口市人民政府
海口市城市规划管理规定
海口市人民政府
第一章 总 则
第一条 为了加强城市规划工作，搞好经济特区省会城市的规划、开发建设与管理，根据《中华人民共和国城市规划法》和国家有关法规，结合本市实际，制定本规定。
第二条 城市规划的制定与实施，在城市规划区内使用土地和进行建设，必须遵守本规定。
本规定所称城市规划区，是指经国务院批复的海口市城市总体规划确定的城市规划区范围。
第三条 海口市城市规划局（以下简称市规划局）是海口市城市规划的行政主管部门。
市规划局在市辖各区设置规划监督分局，负责该区行政管辖范围内的城市规划实施的监督检查工作。
第四条 任何单位和个人都有遵守城市规划和服从规划管理的义务，并有权对城市规划提出建议，及对违反城市规划的行为进行检举和控告。
第五条 市规划局应当每二年至三年对城市规划的制定与实施情况进行一次全面检查，并向市人民政府提出报告。
市人民政府每二年至三年对城市总体规划的实施情况进行一次全面检查，并向市人民代表大会或其常务委员会和省人民政府提出报告。
第二章 城市规划的编制
第六条 城市总体规划的编制由市人民政府负责领导和组织，市规划局负责具体的组织编制工作。
市规划局在具体组织编制城市总体规划时，应当通过各种有效途径，听取驻市单位和广大市民的意见。
市规划局根据城市总体规划编制工作的需要，有权要求驻市任何单位无偿提供编制过程所必需的各种资料。
第七条 城市分区规划的编制工作由市规划局根据市人民政府的授权负责组织编制。
第八条 城市控制性详细规划由市规划局负责组织编制。
城市修建性详细规划由市规划局根据分区规划或者控制性详细规划所确定的技术要求组织编制。
专业规划由市规划局负责组织编制，或者由市规划局委托有关专业部门组织编制。
第九条 位于城市规划区范围内建制镇的城市规划，由市规划局组织编制。
第十条 位于城市规划区范围内的驻军、武警、港口、大学、成片开发区以及党政机关等用地性质特殊、用地规模较大的单位，应当单独编制修建性详细规划，经市规划局审查后报市人民政府批准，作为申请建设的依据。
第十一条 从事城市规划编制的设计单位，必须具备相应的规划设计资格。
设计单位在城市规划区范围内从事城市规划编制与设计，均必须到市规划局登记，并由市规划局进行资格验证，否则，对其规划设计成果不予认可。
第十二条 编制城市规划应当使用市规划局规定的统一座标系统和高程系统的地形图，具备必需的城市工程地质和水文地质资料。
在城市规划区范围内从事城市测绘与城市勘察工作的单位，必须到市规划局登记，并由市规划局进行资格验证。否则，对其测绘与勘察成果不予认可。
第十三条 城市规划编制的深度与内容要求，必须符合国家颁布的《城市规划编制办法》及其技术规定。
第三章 城市规划的审批
第十四条 海口市城市总体规划由市人民政府报省人民政府审查后，报国务院审查批准。
市人民政府在向省人民政府报送城市总体规划前，报市人民代表大会或其常务委员会审查同意。
第十五条 城市分区规划、控制性详细规划和专业规划经市规划局审查后报市人民政府审查批准。
第十六条 城市修建性详细规划由市规划局审查批准，其中用地性质特殊，开发建设用地规模较大或者市人民政府认为比较重要的地区的修建性详细规划，经市规划局审查后报市人民政府审查批准。
第十七条 市辖建制镇的总体规划经市规划局审查后报市人民政府审查批准。
第十八条 城市分区规划和控制性详细规划在报请批准前，市规划局应当组织鉴定，并向市人民政府提出报告。
第十九条 驻市各行业单独编制的发展规划，必须经市规划局参与评审。市规划局有权根据城市规划的要求进行综合协调。
第二十条 市规划局根据市人民政府的授权，组织对城市总体规划的调整。
城市总体规划的调整由市规划局报市人民政府审查批准后，报市人民代表大会常务委员会、省人民政府和国务院备案。
第二十一条 由于城市产业结构的调整，城市人口规模大幅度改变，以及城市机场、港口、铁路枢纽和其他大型建设项目等的调整，造成城市性质、空间发展方向和总体布局的重大变化，必须对已经批准的城市总体规划进行重大变更的，由市规划局根据市人民政府的授权负责具体组织
。
城市总体规划的重大变更，应当按照规定程序报原批准机关审批。
第四章 城市开发建设规划管理原则
第二十二条 城市规划经批准后，由市人民政府进行公布。
城市规划公布的具体内容和方式由市规划局提出，报市人民政府批准后执行。
第二十三条 城市的开发建设必须坚持统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设和基础设施先行的原则，要符合特区省会城市经济发展的要求，统筹兼顾社会效益、经济效益和环境效益。
第二十四条 城市的开发建设必须重视环境保护。新建工业项目的选址应当符合城市规划要求，不得妨碍城市的发展，不得污染和破坏城市环境、影响城市各项功能的协调。
第二十五条 城市的开发建设必须注重节约土地，应当依据城市规划的安排，充分合理地使用城市规划区范围内的土地。
第二十六条 城市开发建设必须保护具有历史纪念意义以及具有文化、艺术和科学价值的传统街区、建筑物、构筑物及遗址、遗迹。
市规划局应当会同有关部门确定前款规定的传统街区、建筑物、构筑物及遗址、遗迹，并制订具体的保护规划和规划管理办法，报市人民政府批准后执行。
第二十七条 城市开发建设必须符合相应地区的容积率、建筑密度、建筑高度、建筑间距等有关技术规定。
市规划局应当制订前款规定的有关技术规定，报市人民政府批准后执行。
第二十八条 城市规划确定保留或者预留的道路、广场、绿地、风景名胜、文物古迹、学校和其他公共活动场所的用地，由市规划局负责控制，不得进行与规划要求不相符合的开发建设。
机场净空区、无线电收发讯通道地区的开发建设，由市规划局根据有关技术规范进行控制。
高压供电走廊、城市地下管线埋设地区，由市规划局会同有关部门控制。
第二十九条 凡在城市规划区范围内进行的建设项目，计划部门在审查项目建议书时，应当先取得市规划局的选址意见。
第五章 城市用地的规划管理
第三十条 计划部门批准建设项目设计任务书，必须附有城市规划行政主管部门核发的选址意见书。
选址意见书的核发，由城市规划行政主管部门负责。选址意见书的内容应当符合国家有关规定。
第三十一条 在城市规划区范围内申请用地的单位或者个人，必须持有效的建设项目批准文件及选址意见书向市规划局申请定点。
市规划局按照下列程序进行审批管理：
（一）经审核符合受理条件的，按照有关技术规定初步确定建设用地的位置与范围；
（二）根据需要征求有关部门对于定点的意见，其中特殊或者重要的工程报市人民政府召集有关部门进行会审；
（三）发出建设用地规划选址通知书，用地单位持该通知书向市土地管理局办理有关用地审批手续；
（四）核发建设用地规划许可证。
用地单位取得建设用地规划许可证后方可以向市土地管理局申请办理土地使用证。市规划局应当会同市土地管理局到用地现场进行放线、定桩。
第三十二条 市土地管理局在办理土地使用手续的过程中，如果确需改变用地位置和界限的，应当向市规划局说明原因，经市规划局同意，并换发用地通知书。
第三十三条 市规划局核发的建设用地规划选址通知书，应当按照规定要求用地单位代为征用城市市政配套设施建设的部分用地。
前款规定的部分用地的使用权属于市人民政府，市规划局核发的建设用地规划许可证与市土地管理局核发的土地使用证，均不得包括该部分用地的范围。
第三十四条 在城市规划区范围内进行国有土地使用权的出让，必须符合城市规划。经市土地评审小组确定土地使用权出让的地块，市规划局负责确定其位置、使用性质以及其他应当确定的规划建设要求，作为土地使用权出让协议的组成部分。
未达到前款规定要求的区域，不得进行国有土地使用权出让。
第三十五条 通过公开招标方式取得土地使用权的用地单位，在办理正式的土地使用权属手续前，必须向市规划局领取建设用地规划许可证。
对于前款规定的用地单位，市规划局可以直接核发建设用地规划许可证，不必按照第三十一条规定的程序进行。
第三十六条 任何单位和个人在城市规划区范围内进行土地使用权转让，转让单位必须按照第三十一条的规定办理手续，在取得建设用地规划许可证后，方可办理土地使用权属手续。受让单位必须持原建设用地规划许可证到市规划局换发与实际拥有土地数量相符的新的建设用地规划许
可证。
第三十七条 任何单位和个人在城市规划区范围内确需对已取得使用权的土地改变其使用性质的，必须向市规划局申报，经审查批准后，按照第三十一条规定办理手续。
第三十八条 任何单位和个人在城市规划区范围内利用已经取得的土地使用权进行合作经营的，合作经营项目必须符合建设用地规划许可证要求。未持有建设用地规划许可证的合作项目，需向市规划局提出申请，经审查批准核发建设用地规划许可证后方可到有关部门办理手续。
合作经营项目性质与建设用地规划许可证规定不符的，拥有土地使用权的一方必须按照第三十一条规定的程序，重新申请建设用地规划许可证。
第三十九条 使用城市规划区范围内的村镇留用地和农民宅基地进行建设的，必须按照第三十一条规定的程序办理手续。
第四十条 任何单位和个人在城市规划区范围内进行土地使用权的出租的，必须持建设用地规划许可证向市规划局提出申请，经审查批准后方可到有关部门办理手续。
第四十一条 凡在城市规划区范围内已经取得土地使用权的开发区和公司，应当在二年内进行建设用地规划许可证规定的建设项目的建设工作，并至少达到工程量的百分之二十五。
确因特殊情况达不到前款要求的，用地单位必须提前三个月向市规划局申请，经市规划局会同市土地管理局进行审查并批准后，方可延期。
第四十二条 在城市规划区范围内需要临时使用土地的单位或者个人，必须向市规划局提出申请，经审查批准并核发临时用地规划许可证后，方可向市土地管理局办理临时土地使用手续。
临时用地使用期限一般不超过二年，确有特殊原因需要延期的，临时用地单位应当提前二个月向市规划局申报，并办理延期手续。
临时用地必须服从城市规划实施的需要。
第四十三条 市规划局可以根据城市规划建设发展的需要以及城市规划区范围内用地的实际情况，对城市规划区范围内的土地使用提出调整方案，报市人民政府批准后执行。
任何单位和个人都必须服从市人民政府调整用地的决定。
第四十四条 对外商（包括香港、澳门、台湾地区的公司、企业和其他经济组织或者个人）在城市规划区范围内投资开发经营土地的规划管理，适用第三十一条、第三十五条、第三十六条、第四十条、第四十一条、第四十二条的规定。
第六章 城市建设工程的规划管理
第四十五条 任何单位和个人在城市规划区范围内新建、扩建和改建各类建设工程的，必须持建设用地规划许可证、土地使用证以及其他有关批准文件向市规划局提出申请。
前款所称建设工程是指用于各类用途的建筑以及各类用途建筑附属的或者单独使用的构筑物、户外广告、城市雕塑、房屋外装修工程和改变房屋使用性质的室内装修等。
第四十六条 市规划局按照下列程序对建设工程申请进行审批管理：
（一）经审核符合受理条件的，即进行现场踏勘；
（二）根据城市规划提出规划设计要求；
（三）审查初步设计方案，根据需要组织有关部门会审；
（四）在建设单位按照规定缴纳有关费用后，核发建设工程规划临时许可证；
（五）建设单位持建设工程规划临时许可证向建筑施工管理部门办理施工许可证后，向市规划局申请放线定位；
（六）建设单位施工至设计标高±0．00时由市规划局进行验线；
（七）核发建设工程规划许可证。
按照已经批准的修建性详细规划申请建设的，可以适当简化前款规定的程序；
建设单位取得市规划局核发的建设工程许可证后方可向市房产主管部门申请办理房产证。
第四十七条 在城市市区范围内常住居民申请建设私有住房的，必须持有所在街道办事处的证明。
居民建私有住房一般应当在原住房基地上进行改建，必须符合城市规划和持有四邻认可的证明。
第四十八条 建设工程的放线定位与验线由市规划局负责进行。
第四十九条 任何单位和个人在城市规划区范围需要进行临时性建设工程的，必须经市规划局审查批准并核发临时建设工程许可证后，方可进行。
临时建设工程保留期限一般不得超过二年。确有特殊原因需要延期的，有关单位或者个人必须提前二个月向市规划局提出申请，经审查批准后方可延期。
临时性建设工程不得影响城市规划的实施，在城市开发建设需要时，必须无偿拆除。
第七章 市政设施建设的规划管理
第五十条 城市规划区范围内的道路、桥涵以及各类杆线、管线等市政设施，应当根据城市开发建设的需要，做到超前设计与建设。
市政设施建设单位，应当提前向市规划局提供建设计划，由市规划局会同有关主管部门进行综合平衡。
第五十一条 在城市规划区范围内进行市政设施建设的，市规划局按照下列程序进行审批管理：
（一）建设单位提出申请并报送有关工程设计方案；
（二）审核工程设计方案并根据需要征求有关主管部门的意见；
（三）在建设单位按照规定缴纳有关费用后，核发建设工程规划临时许可证；
（四）建设单位持建设工程规划临时许可证向市城建管理部门办理施工许可证后，向市规划局申请进行施工放线；
（五）换发建设工程规划许可证。
第五十二条 城市道路的座标、标高以及控制红线宽度，必须依据城市规划确定，不得随意变更。
第五十三条 各类市政设施管线和杆线敷设的技术规定，由市规划局负责制定。
第五十四条 进行地下管线施工，需要开掘城市现有道路的，应当取得有关管理部门的同意。
第八章 城市规划实施的监督检查
第五十五条 市规划局及其规划监督分局，负责城市规划区范围内城市规划实施情况的监督检查。
进行监督检查的工作人员有权进入城市规划区范围内的施工现场，进行必要的检查工作
进行监督检查的工作人员必须佩戴市规划局统一制作的标志，持有市规划局颁发的监督检查证件。
第五十六条 建设单位或者个人应当配合规划管理部门进行监督检查工作，根据要求出示有关许可证件，并如实提供必要的情况和资料。
监督检查工作人员有责任依照国家法律、法规的规定，为被检查者保守技术秘密和业务秘密。
第五十七条 市规划局可以根据需要决定参加城市规划区范围内的建设工程的竣工验收工作，并对有关建设工程是否符合建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的要求进行检查验收。
第五十八条 建设单位或者个人必须在竣工验收后六个月内向市规划局报送有关的竣工资料。
第五十九条 建设单位或者个人必须在建设工程竣工验收后的十五日内，将与建设工程有关的临时建筑自行拆除。
第六十条 市规划局应当制定具体的城市用地规划管理、城市建设工程规划管理、市政设施建设规划管理的审批工作办法和审批周期的规定以及城市规划实施监督检查工作办法，并向社会公开。
第六十一条 市规划局应当制定具体的、行之有效的受理公众申诉与举报的工作制度，并向社会公开。
第九章 法律责任
第六十二条 在城市规划区范围内，未取得建设用地规划许可证而取得建设用地批准文件、占用土地的、批准文件一律无效；占用的土地由市规划局提请市人民政府责令退回；申请办理建设工程规划许可证的，市规划局一律不得受理。
第六十三条 擅自改变建设用地规划许可证规定的用地位置和界限而取得建设用地的，批准文件一律无效。已经占用的土地由市规划局提请市人民政府责令退回，市规划局吊销原建设用地规划许可证，责令用地单位重新办理用地手续；对于申请建设的，市规划局一律不得受理。
第六十四条 违反本规定第三十六条的，由市规划局责令有关当事人按照规定程序办理用地手续；对于申请报建的，市规划局一律不得受理。
第六十五条 违反本规定第三十八条的，由市规划局吊销原建设用地许可证，责令有关当事人按照规定程序重新办理用地手续；对于申请报建的，市规划局一律不得受理。
第六十六条 违反本规定第四十条的，由市规划局吊销原建设用地规划许可证，有关土地使用权出租合同及其他批准文件一律无效；对于申请建设的，市规划局一律不得受理。
第六十七条 违反本规定第四十一条的，由市规划局吊销原建设用地规划许可证，并根据城市规划提出用地调整方案，报市人民政府批准后执行。
第六十八条 在批准临时使用的土地上进行永久性、半永久性建设工程的，由市规划局吊销原临时用地规划许可证，并责令当事人限期拆除有关建筑物、构筑物或者其他设施。
第六十九条 在城市规划区范围内，未取得建设工程规划许可证或者不按照建设工程规划许可证进行建设，构成下列事实之一的，均属于严重影响城市规划实施的行为：
（一）经市规划局确认已经构成改变城市规划确定的土地使用性质的；
（二）侵占城市水源地或者对城市水源地构成污染威胁的；
（三）侵占现有的或者城市规划确定保留的城市公共绿地、文物保护区、学校和其他公共活动场地的；
（四）对城市风景旅游区的环境构成直接影响的；
（五）侵占经城市规划确定的城市道路控制红线或者直接影响城市道路交通的；
（六）对机场、铁路的正常运行构成直接影响的；
（七）对城市对外无线通讯通道构成直接影响的；
（八）对城市消防安全、防洪防汛等构成直接影响的；
（九）侵占城市高压供电走廊或者压占城市地下管线的；
（十）对周围建筑或其基地的所有者的正当权益构成直接侵犯的；
（十一）经市规划局认定，对城市市容构成较大影响的；
（十二）经市规划局认定，情节恶劣，其行为对正常的城市规划实施管理工作构成严重影响的。
对于前款规定的行为，由市规划局责令有关当事人立即停止建设，限期拆除，有关的建筑物、构筑物和其他设施尚可利用的，没收归市人民政府。
第七十条 在城市规划区范围内，未取得建设工程规划许可证或者不按照建设工程规划许可证进行建设的，经市规划局认定，对尚可采取改正措施的，由市规划局责令有关当事人补办有关手续和限期采取规定的改正措施，并按照有关规定处以罚款。
第七十一条 已被责令停止建设的工程，不得以任何借口擅自继续施工，对于强行继续施工的，市规划局有权采取措施强行制止，对继续施工的部分予以强行拆除，并按照有关规定处以罚款。
第七十二条 对阻碍城市规划实施监督检查工作，应当给予治安管理处罚的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》处罚。构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第七十三条 当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到行政处罚决定书之日起十五日内，向处罚机关的上一级主管机关申请复议，对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内，向人民法院起诉；当事人也可以直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议、也不向人民法
院起诉、又不履行处罚决定的，由市规划局申请人民法院强制执行。
第七十四条 市规划局及其监督分局的工作人员，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、索取贿赂的，由行政监察机关给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。
第十章 附 则
第七十五条 本规定由市规划局负责解释。
第七十六条 本规定自发布之日起施行。海口市原有的关于城市规划管理的规定，与本规定抵触的，以本规定为准。
1992年12月31日
利益集团与立法之互动
郭俊
从人类历史的发展来看，利益作为个人生存的基本需求之一，在很大程度上影响和决定着个人的行为和社会秩序的建立、完善和再发展，而法律作为几千年来人们对社会治理方式的探索结果，也是在与利益不断相互交织、相互影响、相互渗透中而发展和成熟的。但是，利益是非主动的、不能独立发挥作用的，它对法律的影响必然要通过一定的中间主体来实现，而这一中间主体在绝大多数的时间里都是由形形色色的利益集团来充当的，因此在某种意义上可以说，法与利益的关系就是法与利益集团的关系。
对于正处于转型关键时期的中国而言，改革开放带来的利益分配方式上的根本性变革造成了社会利益结构的失横与混乱，在此过程中出现了一批被赋予合法化外衣的新型集团，他们也同样力图影响立法以增进自己的利益，虽然他们与传统利益集团施加影响的方式和程度上有着诸多不同之处，但在目的上却是完全一致的。他们的影响和作用在一定程度上决定着我国现时的立法，并进而影响着正在进行着的中国法治建设事业。对于利益集团与立法的关系进行分析并以此为基础剖析我国的现实将有着很大的理论和现实意义。
一、 对利益集团的诠释
利益集团的产生和发展是利益对人际关系以及社会秩序产生影响、发挥作用的特性的必然产物。在利益追求过程中，当个人的利益表达遇到困难时，往往希望借助于集团的力量来使自己的利益得到更充分的表达和表现，于是以代表、反映个人利益为己任并寻求法律、政治制度保护的利益集团应运而生。
（一）、对利益集团内涵的界定
从一般意义上来讲，任何一个集团或者团体都有自己独特的利益追求，这是它们存在的基础和意义所在。因此，从这个意义上来讲，任何社会中的任何团体和组织都可以称为“利益集团”。但本文所要论述的利益集团并非一般意义上的、有着一定利益追求的团体，而是经过众多社会学和政治学学者的认真研究并科学界定之后形成的一个较为严谨的学术研究对象。社会学和政治学把“利益集团”作为研究对象始于上个世纪的50代和60年代，开拓者为美国学者。但由利益现象的复杂性所决定的，对利益集团进行定义是一件十分困难的事。《社会科学新辞典》中对“利益集团”解释为：“它的基本含义是说明那些为了自身利益而有目的、有计划地影响政府机构、立法人员或行政管理者的活动，但并不谋求控制政府及有关机构的社会集团。利益集团通过各种手段维护本集团的特定利益，促进本集团利益的发展，他们不仅宣传自己的利益，而且必要是诉诸或威胁司法机构，以便达到维护和扩大本集团利益的目的。”(《布莱克维尔政治学百科全书》中对利益集团有如下阐述：“利益集团是致力于影响国家政策方向的组织，他们自身并不图谋组织政府…利益集团分为‘圈内’集团和‘圈外’集团，‘圈内’集团可以定期与政府磋商，并对政府政府政策的制定和实施发挥积极的作用；‘圈外’集团通常被视为非法，他们为在政治事务中获得立足之处而奋争。”(
从利益集团的以上这些定义中可以看出：（1）、利益集团是一个有一定组织形式的群体。不论规模大小，它都是以群体的形式出现；不论组织的性质是长期性的还是暂时性的，也不论组织体系是严密的还是松散的，它都有一定的组织，不是那种完全的乌合之众。（2）、利益集团都有着鲜明的目的性，那就是对集团整体利益的追求，这是利益集团形成的目的，也是其存在和发展的根本意义所在。（3）、利益集团的核心问题是利益主体实现利益的方式问题，所以利益集团通过各种途径对政治活动、立法活动、行政管理活动等施加影响和压力都是维护和扩大其集团利益的手段和形式，但正是它实现利益的方式使得它区别于一般性的、完全通过自己的经营性活动来获得利润的营利性组织，而且正是这些方式使它能够对政府以及其统治秩序保持经常性的适当压力，因此，它才常常又被称为“压力集团”。（4）、虽然利益集团时常通过影响政府政策、立法以及政府其他活动来实现自己的利益目的，但它本身并不以控制政府、掌握权力为目的，这使得它不似政党那样直接将目标确定在对政治权力的掌握上。虽然从某种意义上讲政党是利益集团的最高组织形式并且在很多社会中它是最大的利益集团代表，但对于已经形成严谨理论体系的政治学学科来说，利益集团与政党是有着严格区分的不同的研究课题。
（二）、现代利益集团产生的条件
从近代各国的发展历程来看，成熟的现代利益集团是在市场经济发展到垄断阶段之后才产生和逐步发展的，这得益于以下几个条件的出现：
首先，市场经济的竞争加剧了社会利益的分化，在利益分化过程中必然引起利益差异的群体之间的矛盾和对立，这样利益性质相同或近似而且处于同一利益水平上的人们在利益动机的驱使下结成一定的利益团体的可能性以及实际数量都在大幅增加，而利益集团数量的增加以及相互竞争的出现必然带来它们自身的进一步成熟，促使他们探求更加有效的活动方式。而在市场经济进入垄断阶段之后，竞争并未消失，反而更加激烈，在社会中的生存更加困难，这更助长利益集团的产生和分化。
其次，在市场经济进入垄断阶段之后，国家与市场之间的关系也发生重大变化。在原来的自由经济主义时代，国家扮演着“守夜人”的角色，但市场经济后期发展造成的市场失灵、供需矛盾突出的现象使得政府不得不出面干预经济活动，国家的政策导向和立法对经济的发展所起的作用越来越突出，随之带来市场主体的活动越来越多地受制于国家政策和政府行为，在这种情况下，影响立法和政府决策以维护和扩大自己利益就成为利益集团的必然选择之一。
再次，资本主义发展到垄断阶段标志着其已经进入成熟时期并进入一个新的阶段，与经济制度相配套的多元化民主政治体制也趋于稳定和成熟。在这种政治体制架构下，各种团体和组织生存和发展的条件和环境比较宽松，对政府行为施加影响的途径也逐渐增多，而利益集团正使利用了这种有利条件才逐步成熟和壮大起来的。
正是在以上各种条件的“催化”下，利益集团的产生和发展成为现代社会经济生活和政治领域中具有着普遍性和有着重要影响力的现象，并成为政治学、社会学、法学及经济学等各学科的重要研究课题。
二、利益集团与立法关系的一般理论
从其本质和目的来看，利益集团以追逐利益为己任，直接参与利益的经营与瓜分，不愿承认和遵守社会固有的行动规则，只愿意按照利益原则来支配自己的行动。但是，社会毕竟是一个有着一定组织机构、有着诸多固定化行为模式的有机体，在其长期发展的历程中形成了一整套既复杂而又十分具体的思维和行动的准则，社会中经济、政治、法律、宗教、道德等方面的规则和制度影响和决定着社会中每个人的行为，维系着这个社会的运行和发展。作为社会的一个组成部分，利益集团必然受到这些基本准则的制约。但是如果现行制度和规则与他们追求利益的行为不相吻合甚至成为他们的障碍，则以它们远远强于个人的力量必然不会甘心于受阻，那么通过施加压力来改变制度从而为以后的发展拓宽空间就成为它们必然的选择之一。
在现代文明社会，法治以公平、公正、稳定等特性压倒历史上曾经产生过的各种治国方式成为绝大多数国家的选择。在法治社会中，法律是现有政权对社会进行统治的主要中介，越来越多的领域被纳入法律的管辖之下，而立法是法治的第一个关键性步骤，因而利益集团欲在社会中开拓出有利于自己发展的大道必然要对立法施加影响。
（一）、利益集团对立法施加影响的途径
对目前世界上绝大多数国家实行的代议制民主制度而言，从理论上讲似乎选民是政治体制运转的基础和决定者。但无论怎样宣传或者理论上如何论证，真正的民主都只是停留在书面上和政治制度的设计之中，因为普通民众与庞大而成熟的利益集团相比，在资金、能力、社会地位以及对信息的掌握上都存在着严重的不平等现象，他们很难在选举中脱颖而出，成为真正意义上的民众代表，“选民只是墙头上的芦苇，不可能依靠他们来组建一个良好的政府，一种只把钱花在刀刃上的政府。一方面，普通选民从他所属的压力集团中获益，尽管他得到的收益可能比他想象的要小；另一方面，他将受到其他压力集团的伤害，结果，净收益实际上要比没有压力集团的活动要糟。选民受到信息的限制，意味着他只有促进压力集团才能有效地发挥作用”(。
利益集团为了实现其利益在立法上的最大化，会努力在选举过程中让其成员进入立法机关、政府部门或者是对立法、行政活动足以产生影响的部门中，这是实现其目的的最直接而且是最有效的方式。这一现象在当前较为发达的国家中十分常见，而且这也是“政治是经济的集中体现”这一政治经济学基本定理的突出表现之一。为了保证选举结果符合利益集团的意图，他们不惜出巨资赞助候选人，而一般国家对选举候选人所设置的最低财产标准更扩大了利益集团在这方面的优势，而仅这一点就使得广大一般民众失去一展身手的机会。
除了在资金支持上的有利形势外，利益集团控制选举在很大程度上依赖于对舆论和传媒的巨大影响力乃至控制上。在一个地域辽阔、人口众多的国家中，一个侯选人要从众多人士中脱颖而出，传媒的宣传、介绍并为其制造舆论氛围是必不可少的关键性工具，甚至从某种程度上讲，舆论的导向对最终结果可以起到决定性作用。而在现代社会中，随着开放程度的纵深化和传播手段的多样化，媒体由国家一手控制的局面已经大大改观，国家与传媒的关系正逐渐发生根本性变化，大众媒体自由化、股份化和私有化已成为一个潮流。在国家逐步退出一些媒体领域的同时，某些利益集团必然趁虚而入，憧憬着全面掌握、控制乃至自己创建舆论工具，即使自己不能控制也要努力与有关媒介建立和维持良好的合作关系。而传媒界在摆脱国家严格控制之后，多数会陷入利益集团的包围圈，受制于某个或某些利益集团，或者自身转变成一个独立的利益集团。在这种情况之下，经济上的支持和维系带来的必然是政治上的服务。(因此，在某种程度上可以说，金钱是利益集团的经济资本，舆论则是其重要的政治资本，他们共同服务于“利益”这一终极目标。而利益集团与媒介的结合对政治生活所带来的影响不仅在于对选举过程的操纵，而且对上台以后的当权者的活动同样起着十分大的影响。这一点看一下各国大选前夕激战不已的舆论战、大辩论以及每一项新的政策出台前后媒体上各方的激烈争吵就十分可以明了。
在资金优势和舆论导向等优势的支持下，利益集团在选举过程能够部分实现其目的，因为在一个国家中并不是只有一个利益集团，他们相互之间也存在激烈的竞争。在议员、其他参与立法者以及能够影响立法的人士进入权力系统并随着整个体制进行运转后，他们的活动虽然会在很大程度上受原有立场的决定，但必然会在此过程中产生偏差，在某种情况下还可能产生矛盾乃至对立的结果，这当然不是他们背后的“影子集团”所欲看到的结果。为了实现立法过程中和法律修订过程中对自己利益的最大照顾，他们同样要通过各种方式来干扰和影响立法和政府决策行为。
对于那些比较强大而且在立法机关和政府中有自己代言人的利益集团来说，他们不但要确保自己的代言人在立法过程中直接维护和保护己方利益，而且还要争取到那些与自己有近似利益的人士对自己利益倾向的支持。而由于他们经济地位的强大，他们得以有机会经常与这些议员和政府官员们接触，保持联络，了解政府政策动态，并及时制订对策，在适当的时机向议员及政府官员“兜售”自己的主张，施加影响，保持适当的压力，最终通过适当而又能够为广大选民接受的方式将其主张予以体现和贯彻。因此，这种体制下的立法者一般都要代表多个不同的集团，而每个集团都各有所求，他们的目的有可能是矛盾的，议员们必须仔细权衡，以求实现某种折衷，最终使各个集团都能略有所获，所以这种工作量大而且复杂。但无论怎样，在这个过程中，利益集团的影响和作用力要远远强于一般民众。
但是，在比较健全的民主体制下，立法者毕竟是由选民选举产生并且要在一定程度上对他们负责，因此立法者又不得不照顾一下广大民众的意愿，如果民众的想法与利益集团的倾向不符甚至根本对立，则会在很大程度上影响着集团利益的实现，但利益集团屈服于普通民众的情况相对于他们目的的实现来讲是少之又少的。之所以会是这种局面是由于以下情况的存在：
首先，选民“无知”。此处所谓无知并非指文化程度低劣愚昧，而是指他们对于政治决策以及如何通过立法实现自己的利益缺乏充分的了解，他们或者为了生活而无暇顾及于此类事务，或者对这类事情根本没有任何兴趣，而且这种政治信息和意识的缺乏“不是一种简单的随机性无知，而是一种倾向性无知，个人很可能就他关心的几个问题拥有大量信息”(。在这种情况之下，他们在很多问题上往往会陷入盲从的境地。这种状况也在一定程度上助长了立法者立法行为的任意性。
其次，民众自觉结合的团体意识缺乏。这种状况使得相似观点和主张难以有效组织和汇集，更难以形成一股有影响和震撼力的力量，在这种情况下，单个人的主张对于整个社会来说，影响可谓微乎其微，那么个人很正确而且很庄严的一票会淹没在众多随波逐流的选票之中，因此，“普通选民宁愿保持在潜在无知状态”(。而更为不利的是，个别有条件、有能力获取充分信息者并不一定将其所获取的信息用于指导自己进行理性的选举行为，“他获取信息的目的似乎只在于与别人交流，比别人有优越感，更重要的是为自己的代表队欢呼”(r)。
再次，对于选民信息的无知，固然有其自身的原因，但在很大程度上是利益集团有意制造的一种局面，因为这样他们能够更容易地实现自己的目的，而他们的工具就是前面所提到的对媒介的控制和利用。集团媒介与利益集团可以说相互利用，而他们参与利益瓜分的途径主要有两个：一是前面所提到的动用媒介参与选举，通过选举产生自己的利益代言人。一个是对舆论工具进行再瓜分，通过扩大舆论阵地和覆盖面的方式，为集团间利益的再瓜分和再组合创造舆论优势。在这种相互控制和利用的局面下，新闻媒介以及由其主导的舆论导向就难以获得真正意义上的独立，集团利益的每一次变动都会带来媒体导向的转变，他们所传递出来的信息也不可避免地待遇很严重的倾向性。而对有些没有受到利益集团控制的媒体来说，他们的管理者很可能具有自己特有的政治企图，他们同样会操纵自己所控制的媒体工具从事政治说服，积极鼓励那些有利于他们政治目的的宣传报道。因此，在此种情况之下，媒体所传达出来的信息多是经过选择、进行筛选之后的，那么选民就无法对于立法机关所进行的立法活动或修订法律过程中的决策动向做一个全面而正确的价值判断，而利益集团则可能以此为自己的行为罩上合法、合理的表象。
可以说正是由于以上三个方面的原因大大降低了了普通民众在立法过程中的影响力，从而造成了他们的利益诉求受压制和被忽略的状态。在强大而且有组织的利益集团前面，“那些有能力进行有效组织的压力群体的关注点，可以说在很大程度上支配了因种种原因而无法形成有效组织群体的思考倾向”(。因此，这种立法过程及结果的倾向性是显而易见的。
（二）、利益集团影响立法的利弊分析
在多元民主政治体制下，各个利益集团争向对立法和政府其他的决策行为施加影响的积极意义在于：
首先，利益多元化的出现是法治发展的社会基础，只有存在多样性的利益冲突、竞争和协调，才能使立法和政府的决策行为建立在对社会各个方面的利益和需求的综合考虑并加以平衡的基础之上，而在各方妥协的基础之上产生的法律以及建构起来的法治秩序才会得到各方更大程度的认同、遵守和维护，因此，“在妥协中才逐步确立了法律的至上性和普遍性，也只有妥协，社会才能以最少的成本获得最大的收益”(。
其次，不同种类、不同能力的利益集团对立法、政府的决策行为施加影响能够在很大程度上约束和限制政府权力的行使，他们的影响力必然使政治权力的发挥不能够“随心所欲”，从而公民的个人权利和自由才能得到更大程度的保障和体现。
再次，利益集团的活动和作用的发挥弥补了代议制民主的一些缺陷，因为选举并非每天都在进行，政党对其自身的政治意图也可能会含糊其词，利益集团的活动等于帮助人们在选举的间隙期参与政治生活，帮助人们对自己所关心和了解的领域的立法和政府决策施加影响。与以上优点相比，忽略对多元利益的承认并施以法律的保护正是专制体制政府最大的失误所在。在专政体制下，政府拥有无限的权力，因此它可以采取任何在其看来是必要的措施去实现自己认为是正常而必要的目的，长时间下去，它必然会失去利益被忽略的那部分人群的支持，那么它统治的根基就无法稳固而长久。
同时，我们也应看到，利益集团的影响过于强大也会带来很多不利因素。最大的害处在于，如果政府不能保证相对较弱的利益群体的利益，那么他们就会成为这种体制的受害者，也许这种情况之下所造成的危害要严重于专政体制。
在这种体制下，弱势利益群体表达和反映自己利益的主要依靠在于由行会、工会和专业性组织等构成的庞大的中介性社会团体组织。虽然强势利益集团有时也有自己的团体，但绝大多数团体和组织的作用和价值则在于他们是处于社会较低层次、实力较弱的社会人员的一种十分重要（而且很可能是唯一有效）的利益反映渠道。对于这些人群来说，他们数量庞大，但却经济实力很弱，从而导致政治上失去了表达自己意愿的机会。虽然那些强势利益集团利益进行活动时，也会基于这类人员的数量而适当考虑和照顾一下他们的利益，但毕竟已在事实上产生严重的倾斜。因此，他们必须团结起来，形成较为强大的群体，并通过自己的代言组织反映自己的利益，与政府进行讨价还价，影响社会公共决策，只有这样才能被重视，才能被考虑。而且这种中介性的社会团体和组织的存在在社会中形成了一个从最高层到社会底层之间、能够被政府和社会民众都认可的“缓冲地带”，这个“非强制性、公民自愿参与的公共活动领域”(对于缓解各个阶层的矛盾、维持社会平衡发挥着重要作用，尤其是在社会转型时期更是如此。由于社会中介性组织所处的这种特殊地位，它在很多国家中还被赋予半官方地位，如在德国，法律规定行政部门在草拟立法之前必须同各大“利益组织”协商；在日本，农业协同组合中央联合会已经把公共政策的广泛领域变成实际上的禁区，因为他们人数超过900万，而且选举制度使农民在投票选举中的分量高达城市选民的3倍，所以农民通常能够阻止有损于其利益的政策实施。(因此，对利益集团的研究不应也不能忽略社会中介性组织在其中发挥的重要作用。
（三）、如何削弱利益集团对立法的不利影响
在多元民主社会中，虽然弱势利益群体也有自己的利益诉求渠道和反映途径，但可以十分明显地看出，他们的影响力和能量显然要比有组织、有强大经济基础的利益集团弱得多，为了维护社会整体的公平，维系社会体系的健康、顺利运转，需要政府有意识地采取倾向性措施，保证他们的利益得到适当“照顾”。这些措施主要包括：
1、政府和立法机关必须正确定位。在各种利益集团都努力发挥作用的前提下，虽然各个成员都不可避免地带有利益立场，但政府作为一个整体，应该尽量置身于外，使自己保持一个相对中立的地位，也即“政治市场的供求双方都有利益集团，政府主要起着经纪人的作用”。(r)卓越的政治家在利益纷争的场外应能清楚地看到各派所代表的利益是什么，会带来什么结果，同时更要有一定的前瞻性，能够从长远出发协调各派利益，使各种利益得到和谐共处，然后以其为基础制订规则，成为仲裁者，而绝不能将参赛者与仲裁者的职责一并承担。在健全的民主体制下，政府绝不能代替利益集团和民众作出抉择，否则社会发展过程中出现的所有责任和社会反弹都会集中到政府身上，政府就难以充分协调利益集团之间的利益摩擦和冲突并且很可能会陷入其中难以自拔。此时，为了维持安定只得对各利益集团轮番安抚，这样本来是各利益集团之间的摩擦转变成了每个利益集团分别与政府的摩擦，本来可能只是社会中某个利益集团对另一个利益集团的不满就会被转化成双方对政府的不满，政府在这种情况下推行任何政策都会失去信任和支持而变得寸步难行。(因此，政府自身定位正确与否将极大地影响到法律的优劣与法治秩序的健康与否。
2、一般民众要有自己的利益诉求渠道。相对于那些经济实力强大、政治影响力深厚的利益集团来说，普通民众所形成的利益集团的声音就显得弱小了许多，而且由于媒介的关系也不能顺利地传达出去，那么为了保证机会的相对平等，必须保证他们有足够的利益诉求渠道，如言论自由、出版自由、集会自由、结社自由、罢工自由、游行自由等，而由于他们人数的众多，采用这些方式也更有利于引起有关人士和权力机关的重视。这些基本权利的真正实现才能保证他们可以用和平的、非暴力的方式维护自己的利益，也只有这样才能保证其他强势利益集团不能忽视他们的存在，不能不顾他们的利益而为所欲为。
3、为了实现更大程度上的公平，应加强弱势利益群体的组织化，并赋予代表其利益的中介性团体组织以法律上更高的地位和决策中更大的发言权。在一般情况下，那些强势利益集团的组织化程度相对较高，而没有组织起来的或无法组织起来的群体中，往往包含着一些重要的利益群体，如广大消费者、纳税人、妇女、老人和许多其他群体，他们构成了人口中的大多数，但他们的松散、无组织性导致他们始终处于那些强大的有组织的利益集团的剥削之下。为了促进社会最大程度的公平，需要政府有意识地扶植和支持，予以特殊照顾。因为，“共同利益的存在通常不会导致这些利益群体自生自发地形成一个综合性的组织，而只有当政府积极支持把这类群体中的所有成员都组织起来的时候，或者说，只有当政府至少容忍利益群体采用强制性或歧视性手段来建立这种组织的时候，上述那种共同利益的存在才能够切实导致这些利益群体形成某种综合性的组织。”(
4、为了减少立法中的不公平现象，可以尽可能多地使用全民公决。瑞士在许多问题上都采用全民公决而使国家秩序更为健康、公民更满意，但那主要是因为它是欧洲最小的国家，对于人数众多、地域辽阔的国家来说未必适用。但是，全民公决确实消除了在某项政策上以牺牲公众利益为代价为力量强大的少数人带来巨大好处的互投赞成票的立法方式。由于全民公决耗费成本巨大、效率低下，不应该也在事实上不可能被频繁采用，但是在涉及重大问题的决定上（比如宪法的制订与修改、民族自治权的决定等）有时则很显得有必要。
