山东省城市建设管理条例(2004年)
山东省人大常委会
山东省城市建设管理条例
1996年12月14日山东省第八届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过 根据2004年7月30日山东省第十届人民代表大会常务委员会第九次会议《关于修改〈山东省水路交通管理条例〉等十二件地方性法规的决定》修正
第一章 总 则
第一条 为加强城市建设管理，增强和完善城市功能，提高城市居民的生活环境质量，促进城市经济和社会各项事业的发展，根据国家有关法律、法规的规定，结合本省实际，制定本条例。
第二条 在本省城市规划区内进行城市建设和从事城市建设管理活动，必须遵守本条例。
第三条 本条例所称城市建设管理，是指对城市建设规划和市政工程、公用事业、园林绿化、市容环境卫生的建设管理及对城市维护建设资金的管理。
第四条 城市建设应当遵循统一规划、合理布局、综合开发、配套建设的原则，贯彻合理用地、节约用地方针，实现社会效益、环境效益和经济效益的统一。
第五条 城市人民政府应当将城市建设计划纳入国民经济和社会发展计划，并组织实施。
第六条 城市人民政府应当采取措施，鼓励单位和个人采用先进的设计方案和施工技术，突出城市特色，提高城市建设水平。
第七条 省人民政府城市建设行政主管部门主管全省的城市建设管理工作。
设区的市、县(市)人民政府城市建设行政主管部门主管本行政区域内的城市建设管理工作。
公安、财政、土地、工商、交通、环保、电力、邮电、水利、卫生等部门按照各自的职责分工，做好城市建设的有关管理工作。
第八条 城市建设行政主管部门应当加强城市建设行业管理和职业道德教育，规范服务标准，接受公众监督，为社会生产和人民生活提供优质服务。
第九条 城市人民政府及其有关部门应当加强社会主义精神文明宣传和社会公德教育，开展创建文明城市活动，不断提高市民素质和城市的文明程度。
第十条 任何单位和个人都必须遵守城市规划，服从城市建设管理，并有权对城市建设规划的实施进行监督，对违反城市建设管理法律、法规的行为进行检举和控告。
第二章 规划与实施
第十一条 城市建设必须严格执行城市规划法律、法规，符合城市规划要求。
城市规划经批准后，城市人民政府应当予以公布和宣传，并接受公众监督。
第十二条 城市供水、供气、供热、公共客运交通、道路、排水、防洪、园林绿化、环境卫生、消防、供电、通信、人防等各项城市建设专业规划，由城市人民政府组织有关行业行政主管部门编制。
城市人民政府有关行业行政主管部门在编制城市建设专业规划时，必须依据城市总体规划，并与其他专业规划相协调。
第十三条 城市建设各项专业规划经批准后必须严格执行，任何单位和个人不得擅自变更；确需变更的，须经有关专家进行论证并征求市民的意见后，方可报经城市人民政府批准。法律、法规另有规定的除外。
第十四条 城市人民政府必须按照城市规划的要求，根据城市发展的需要，有计划地建设城市广场、立体交通、供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理等大型市政公用设施。
第十五条 城市新区开发和旧区改造，必须把市政公用基础设施配套建设项目纳入建设和改造计划，做到同时设计、同时施工、同时交付使用。
第十六条 城市人民政府应当对城市建设实行综合管理。
新建、改建城市道路和城市供水、排水、供气、供热、供电、通信、消防等依附于或者穿越城市道路的各项管线、杆线等设施，必须服从城市规划管理，由城市建设行政主管部门统一协调，按照先地下、后地上的施工原则一次性集中建设，其建设资金由城市人民政府负责筹集。其中属于供电、通信等设施建设所需的资金，由电力、邮电等有关部门承担。
在城市规划区内，自行建设的专用道路、管线需要与城市道路、管线连接的，必须符合城市规划，并依法办理有关手续。
第十七条 新建、改建、扩建大中型公共建筑、商业区和住宅区，必须按照城市规划的要求建设停车场。
第十八条 城市人民政府应当根据城市规划和国家有关规定，建设与城市人口、面积相适应的城市绿化用地。城市人均公共绿地面积和绿化覆盖率等规划指标，必须达到国家规定的标准。
第三章 管理与维护
第十九条 城市建设行政主管部门应当加强对市政工程、公用事业、园林绿化、市容环卫设施养护、管理单位的监督管理，制定养护和维修的年度计划，核定养护、维修费用，并对养护、维修的质量进行监督检查。
承担市政工程、公用事业、园林绿化、市容环卫设施养护、维修的单位，必须按有关养护、维修技术规范，定期对其负责的设施进行养护、维修，保证其完好和正常运转，并接受城市建设行政主管部门的监督检查。
第二十条 严禁占用城市主要道路作为集贸市场和停车场及摆摊设点。已占用的，由城市人民政府组织有关部门限期清退，恢复城市道路功能。
城市主要道路包括机动车道、非机动车道和人行道。
城市主要道路由城市人民政府确定并予以公布。
第二十一条 严禁擅自挖掘城市道路。
因工程建设需要挖掘城市道路的，必须报经城市建设行政主管部门和公安交通管理部门批准，并按规定期限清理现场，恢复城市道路原状；未经批准的，任何单位和个人不得挖掘。但因突发性地下管线故障，需要破路抢修的，按国家有关规定办理。
第二十二条 城市道路上设置的各类管线的检查井、箱盖及城市道路附属设施，由设置或者养护单位负责养护。检查井、箱盖及城市道路附属设施出现破损、移位或者丢失的，设置或者养护单位应当及时修复、正位或者补缺。
城市道路设施管理单位，应当建立健全巡查制度，及时修复和更换破损的照明设施。
第二十三条 城市建设行政主管部门应当采取措施，确保已建成的城市污水处理厂的设施正常运转，经处理的污水水质必须达到国家规定的标准要求。
向城市排放管网及其他设施排放污水，应当按照国家规定办理有关手续，排放的污水水质应当符合国家规定的污水排放标准。
严禁向排水设施排放有毒、有害、易燃、易爆或者易堵塞管道的物质。
第二十四条 城市建设行政主管部门应当加强城市防洪设施的维护，有计划地清除泄洪河道阻水障碍，保证泵站正常运转，确保城市汛期安全。
第二十五条 从事城市供水、供气、供热、公共客运交通、污水处理、垃圾处理等市政公用事业的生产经营单位，必须依法获得经营许可后，方可从事经营活动。
第二十六条 城市供水、供气、供热等生产经营单位应当按照国家规定的标准按时向用户提供其产品。除遇有不可抗力外，未经城市人民政府批准，城市供水、供气、供热等生产经营单位不得停止生产和供应。因特殊情况需要局部降压或者暂停供应的，必须提前24小时通知用户。
城市公共供水单位和自建设施供水单位，对其管理的供水设施，应当定期检查维修，确保安全运行。
城市燃气生产、储存、输配、经营单位必须严格遵守有关安全规定及技术操作规程，建立健全相应的安全管理制度，确保城市燃气生产、供应和使用的安全。
在集中供热区域内，不得建设分散供热设施。
第二十七条 定时、定线、定点运行的公共客运交通车辆，需要改变规定的运行时间、线路和停车站点的，须经城市建设行政主管部门会同公安交通管理部门批准。
第二十八条 严禁任何单位和个人擅自在城市供水、排水、供气、供热管道及设施安全距离内修筑建筑物、构筑物和堆放物品。禁止在城市公共供水管道上直接装泵抽水。
因工程建设需要在城市供水、供气、供热管道及设施安全距离范围内修筑建筑物、构筑物和堆放物品时，需经城市建设行政主管部门同意并采取保护措施后，方可施工。
第二十九条 城市公共绿地、道路绿化等，由城市建设行政主管部门负责管理。
城市规划区内的单位和居民的庭院绿化，由该单位和居民负责养护，并接受城市建设行政主管部门的指导。
第三十条 省人民政府和城市人民政府应当对城市规划区内具有重要历史、科学和观赏价值的园林、古树名木、文物古迹划定保护范围，按有关规定严加保护。
第三十一条 在城市规划区内建设雕塑，必须组织专家进行论证，并报经批准。
建设具有纪念性和重要历史意义的雕塑，须经城市建设行政主管部门审核同意后，报城市人民政府批准；建设其他雕塑，由城市建设行政主管部门审批。
第三十二条 城市公共设施、园林绿化、环境卫生、公共场所等应当符合国家规定的城市容貌标准。
城市主要道路两侧的建筑物，应当保持外观整洁、完好、美观，对影响市容的残墙断壁及危险房屋、构筑物等，由建筑物产权和使用单位或者个人负责修整、改造或者拆除。
第三十三条 设置户外广告、标语牌、画廊、橱窗等，必须符合城市容貌标准。
第三十四条 城市规划区内的单位必须按照城市人民政府的规定，负责责任区范围内的市容环境卫生工作，并接受城市建设行政主管部门的监督管理。
第三十五条 城市建设行政主管部门应当按照国家有关规定，对城市街道各项环境卫生设施及城市生活废弃物的收集、运输和处理实行统一监督管理。
第三十六条 城市规划区内的建设单位和个人必须按城市建设行政主管部门的规定，将建筑垃圾清运到规定的垃圾处置场。禁止乱堆、乱倒建筑垃圾。
在城市规划区内运行的装运液体、散装货物的车辆，必须按规定密封、包扎、覆盖，避免泄漏、遗撒。
第四章 监督与检查
第三十七条 对城市建设管理实行行政监察与社会监督相结合的原则。城市建设行政主管部门应当加强对城市建设活动的监督、检查，确保城市建设活动依法进行。
第三十八条 城市建设行政主管部门应当依据法律、法规和规章的规定，结合当地实际，完善城市建设监察执法体制，对城市建设监察执法队伍实行统一管理，监督城市建设监察执法队伍依法对城市建设各项活动进行综合监察，不得进行重复处罚。
第三十九条 城市建设监察执法人员，必须熟知有关城市建设法律、法规和规章，忠于职守，清正廉明，秉公执法，文明执法。
城市建设行政主管部门及城市建设监察执法人员依法行使职权，受法律保护，任何单位和个人不得非法干预。
第四十条 城市建设行政主管部门和城市建设监察执法人员对城市建设活动实施监察时，可以进行现场检查。被检查的单位和个人必须服从检查，检查者应当为被检查的单位和个人保守技术秘密和业务秘密。
第四十一条 城市建设监察执法人员实施监察时，必须佩带统一的城建监察标志，出示城建监察证件。无城建监察证件和未出示城建监察证件的，被监察的单位和个人有权拒绝。
第四十二条 城市建设活动必须接受公众监督和舆论监督。城市总体规划、各项专业规划确定的市政公用设施用地、环卫设施用地、园林绿化用地和市政公用设施、园林绿地等不得占用；确需占用的，必须经原批准机关批准。有关机关在审批时，应当征求相关单位和市民的意见。
第五章 维护建设资金
第四十三条 城市人民政府应当采取措施，建立由财政投入、城市市政公用设施有偿使用、公用事业合理计价、吸引社会资金和引进外资等多渠道、多元化的投资体制。
第四十四条 城市维护建设资金中的财政投入部门和城市国有土地使用权出让金、土地增值税、城市增容费等税费收入中用于城市基础设施建设的部分，必须按确定的预算数额和分配比例拨付，不得截留。
第四十五条 国家和省已经规定的城市建设管理的各项收费必须按规定范围和标准足额征收，不得随意扩大收费范围和提高收费标准，也不得随意减免。确需减免的必须向城市人民政府提出书面申请，由城市人民政府审批。
第四十六条 城市维护建设资金应当按照先维护、后建设的原则，专款用于城市市政公用设施的维护和建设，以及直接为城市规划、建设和管理服务的其他项目，不得挪作他用。
第四十七条 城市维护建设资金由财政部门负责安排并确定分配预算，由城市建设行政主管部门制定使用计划，报当地人民政府批准后组织实施。
第四十八条 城市维护建设资金的征收、使用和管理，实行定期审计制度。由财政部门、审计部门会同城市建设行政主管部门，对城市维护建设金的征收情况、使用计划、使用范围、投资效益等情况进行审计监督。
第六章 法律责任
第四十九条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由城市建设行政主管部门或者其他有关部门责令其限期改正，并处以一千元以上二万元以下罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；造成损失的，应当依法承担赔偿责任：
（一）占用城市主要道路作为集贸市场和停车场及摆摊设点的；
(二)擅自挖掘城市道路的，或者经批准挖掘城市道路后，未及时清理现场并恢复城市道路原状的；
(三)未对设置在城市道路上的各种管线的检查井、箱盖及城市道路附属设施出现的破损、移位或者丢失及时修复、正位或者补缺的；
(四)在集中供热区域内擅自建设分散供热设施的；
(五)在公共供水管道上直接装泵抽水的；
(六)擅自在城市供水、排水、供气、供热管道及设施安全距离范围内修筑建筑物、构筑物和堆放物品的；
（七）擅自建设城市雕塑的。
第五十条 违反本条例第二十三条第二款和第三款规定，未办理有关手续向城市排水管网及其他设施排放污水的、向城市排水设施排放有毒、有害、易燃、易爆或者易堵塞管道的物质的，由城市建设行政主管部门责令其停止排放，采取补救措施，并处以一千元以上二万元以下罚款；造成损失的，应当依法承担赔偿责任，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第五十一条 违反本条例第二十五条规定，未〖HT〗获得经营许可擅自从事城市公用事业生产经营的，由城市建设行政主管部门责令其限期改正，并处以一千元以上一万元以下罚款。
第五十二条 违反本条例第三十六条第一款规定，乱堆、乱倒建筑垃圾
的，由城市建设行政主管部门责令其限期清除，并按所堆、所倒垃圾每立方米处以五十元罚款。
第五十三条 违反本条例规定，擅自占用或者毁坏市政公用设施、环卫设施、园林绿地等的，由城市建设行政主管部门责令其限期退还，恢复原状，并处以一万元以上十万元以下罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分。造成损失的，应当依法承担赔偿责任。构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当给予治安管理处罚的，依照治安管理处罚条例的规定予以处罚。
第五十四条 承担市政工程、公用事业、园林绿化、市容环卫设施养护、维修和单位违反本条例第十九条第二款规定，未按有关养护、维修技术规范定期对其负责的设施进行养护、维修，并拒绝接受城市建设行政主管部门监督检查的，由城市建设行政主管部门责令限期改正，给予警告；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；造成损失的，应当依法承担赔偿责任。
第五十五条 城市市政公用事业的生产经营单位违反本条例第二十六条第一款和第二十七条规定，擅自停止供水、供气、供热的，或者擅自改变公共客运交通车辆的运行时间、线路和停车站点的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；给单位和个人造成损失的，应当依法承担赔偿责任。
第五十六条 依照本条例规定实施罚款处罚时，必须出具省财政部门统
一制发的罚没票据。罚款收入按国家规定上缴国库，任何单位和个人不得截留、分成。
第五十七条 城市人民政府及其城市建设、公安、工商等有关行政主管部门和有关行政机关的工作人员违反本条例规定，在城市建设管理活动中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七章 附 则
第五十八条 本条例自公布之日起施行。山东省第五届人大常委会第十七次会议于1982年11月10日原则批准，山东省人民政府于1982年12月15日公布的《山东省城市(镇)建设管理暂行条例》同时废止。
中德刑事案件不起诉制度比较研究
◇阎利国*
刑事案件不起诉制度，是指人民检察院依其职权，对侦查终结移送起诉的案件进行审查后，认为符合法律规定终止刑事诉讼的条件，不应和不必对犯罪嫌疑人定罪，从而作出不将行为人交付审判机关进行审判的一种诉讼制度。刑事案件不起诉制度在世界各国，不论在英美法系国家还是在大陆法系国家，都使用得非常广泛。由于法治传统和历史渊源的不同，刑事案件不起诉制度在我国远远没有国外应用得广泛。2002年5月8日德国马普法学研究所所长阿尔布莱希特教授前来武汉讲学，谈及德国的刑事案件不起诉制度，给笔者很多感触，特作拙文，以期能对我国的刑事不起诉制度有所裨益。
一、我国刑事不起诉制度的历史沿革及现状
不起诉制度的产生和发展与检察机关的产生和发展是密不可分的。由于我国检察机关的产生较晚，因而不起诉制度的产生也较晚。据文献资料表明，早在民主革命时期的法律中就有对犯罪嫌疑人的不起诉的规定。1948年华北人民政府颁布的《关于县市公安机关与司法机关处理刑事案件权责的规定》中，对于汉奸、特务及内战战犯等案件，“侦查的结果嫌疑不足，或其行为不成立犯罪，再则纵系罪犯，而以不起诉为适当时，则公安机关均有权释放，不予起诉，司法方面不得干涉”。可以看出，这里的不起诉已包括存疑不起诉、不构成犯罪而不起诉和构成犯罪而酌情不起诉三种类型。1954年、1979年《人民检察院组织法》也对此作了规定。1979年刑事诉讼法对不起诉的条件作了进一步的规定，第104条规定对符合第11条规定情形的案件，即对情节显著轻微、危害不大、不认为是犯罪的，犯罪已过追诉期限的，经特赦令免除刑罚的，依照刑法告诉才处理，没有告诉或撤回告诉的，被告人死亡的及其他法律规定免于追究刑事责任的案件，检察机关应当作出不起诉决定，
与此同时，1979年刑事诉讼法还规定了免于起诉制度。免于起诉制度是我国“惩办与宽大相结合”政策的产物和体现，它正式确立于审判日本战犯的立法。1956年4月25日全国人大常委会通过的《关于处理在押日本侵略中国战争中战争犯罪分子的决定》中规定了“对于次要的或者悔罪表现较好的日本战争犯罪分子，可以从宽处理，免于起诉。”严格地说，1979年刑事诉讼法确定的不起诉制度实际上包括了不起诉和免于起诉两个部分。
从1979年刑事诉讼法典实施到1996年3月17日年修订后刑事诉讼法典颁布前，学界及实务界围绕免于起诉的存废问题展开了广泛的论争。一种观点认为，免于起诉是人民检察院对犯罪嫌疑人进行实体处理的一种方法[1]，公诉机关运用免于起诉权时，实际上起着司法审判的作用[2]；另一种代表性观点认为，免于起诉是检察机关对不符合起诉条件或者没有起诉必要的案件所作出的不予追诉的决定，是一种程序上的处分，而不是实体上的处分，体现了公诉机关的自由裁量权[3]。
专家学者的争论并没有影响刑事诉讼法典的制定进程。1997年新的刑事诉讼法典正式施行。1997年新的刑事诉讼法典将不起诉制度分为三种，即法定不起诉（对依法不追究刑事责任的案件）、酌情不起诉（对依法不需要判处刑罚或者免除刑罚的案件）、证据不足的不起诉（又称疑案不起诉）。
从1997年刑事诉讼法典的规定来看，新刑诉法取消了免于起诉制度，但将其合理成分保留了下来，即人民检察院对犯罪情节轻微，但依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，可以作出不起诉的决定。免于起诉的内容变为不起诉并非照搬而是后者内容小于前者内容。1997年刑事诉讼法典第142条第2款在保留1979年刑事诉讼法第101条内容时，增加了“犯罪情节轻微”的限制条件，而且被害人对检察机关决定不起诉的案件可以向法院起诉，从而对酌量不起诉的适用作了诸多限制。此外，修订后的刑事诉讼法典第11条规定的法定不起诉又与1979年刑事诉讼法中的不起诉不同。原来的不起诉虽然可以申诉和复议，但只要检察机关认为是正确的就不会再进行诉讼。而现行的法定不起诉案件，被害人如果不服检察机关的不起诉决定，除可以请求上一级检察机关提起公诉外，还可以不经申诉直接向法院起诉，检察机关终止的案件又因被害人的自诉和法院的受理重新开启刑事诉讼程序。
总体而言，我国的刑事不起诉制度在刑事诉讼中取到了一定的法律和社会效果，对于分化瓦解、教育挽救犯罪分子，执行惩罚与宽大相结合的刑事政策，提高诉讼效率发挥了积极作用。2001年，全国检察机关共受理公安机关和检察机关自侦部门移送起诉的案件 件，作出不起诉决定 件，不起诉率占受理案件数的 %。
二、 德国检察官不起诉斟酌权的形成和确立
德国检察官在刑事诉讼中实行的基本原则有两项，即法治原则（起诉法定主义）与机会原则（起诉便宜主义）。德国刑事诉讼法第152条明确规定了起诉法定原则（又称职权原则、合法性原则）。第152条规定："提起公诉权，专属检察院行使。除法律另有规定外，在有足够的事实根据时，检察院负有对所有的可予以追究的犯罪行为作出行动的义务。"该原则要求所有犯罪行为都应予以追究，而不能有所例外，对刑事犯罪给予惩罚必须通过检察官来实现，只要犯罪嫌疑人存在足够的犯罪嫌疑，只要对犯罪嫌疑人的指控具备充分理由，只要符合法律规定的起诉条件，检察机关就必须提起公诉。因为起诉法定原则强调了合法性、公平性，因此又称起诉合法主义。德国刑事诉讼第152条规定的起诉法定原则实际上排除了公诉机关对起诉的自由裁量权。
从理论上分析，德国长期以来实行起诉法定主义，与其历史渊源和法治传统有关。首先，起诉法定主义与有罪必罚的报复型刑罚思想和注重对犯罪分子进行特殊预防的刑事政策有着密切的联系；同时，实行起诉法定主义可以在对犯罪进行追诉的问题上统一标准，加强法制，防止检察机关擅专职权，徇私舞弊；此外，起诉法定主义还可以有效地防止刑事司法受政治势力左右，在追诉犯罪时排除非法干扰和不当影响。
但起诉法定原则在司法实践中受到越来越大的冲击。一方面德国战后犯罪现象明显呈上升趋势。犯罪嫌疑人已由六十年代的100万上升至九十年代的700万。[4]另一方面犯罪也日趋复杂化，环境犯罪、经济犯罪、跨国犯罪等新的犯罪形式的出现，使调查取证出现很大困难。虽然犯罪形势发生变化，但司法人员的数量在过去三十年中却处于相对稳定的状态，加之东西德统一以后，德国出现的财政困难，都使得如何既能缩短刑事诉讼程序、减轻司法压力，又能解决犯罪成为德国司法界探讨的一个重要问题。为此，德国理论界认为可以通过三种途径解决这一复杂的问题：1．引入机会原则，即赋予检察官一定的权力，用以撤销案件或决定不起诉；2．适用简易程序，由检察官对犯罪嫌疑人做出警告、罚款等决定，由法官签字后生效；3、引进美国辩诉交易制度。机会原则，即起诉便宜原则开始受到德国理论界和司法界的重视。
从二十世纪六十年代开始，德国司法界逐渐接受了起诉便宜原则，立法者也认识到当初建构的合法性原则有其本身无法弥合的缺陷，逐步对刑事诉讼法进行了修订。1964年议会通过法律赋予检察官享有起诉斟酌权，即赋予检察官一定的自由裁量权，但检察官在作出不起诉时要征得法官的同意。1975年德国议会又制定法律减弱了对检察官自由裁量权的控制，新颁布的法律给检察官较大的权利，原先只有法官拥有的某些权限赋予了检察官，包括可以对犯罪嫌疑人处以罚款、要求其提供社区公益性服务等，这在某种程度上与法官的刑罚权并无二致。这样，立法者在法律上承认了起诉法定原则可以有例外。
机会原则（即起诉便宜原则）开始在德国正式实行。机会原则（即起诉便宜原则）在德国《法律大辞典》上是这样被定义的："谓诉追机关对犯罪事实己明，而予诉追条件亦相符合时，仍得自由参酌情形决定是否提起公诉之主义也。"即指在完全符合条件的情况下，检察机关享有自由裁量权，可根据情况决定是否提起公诉，追究犯罪。在刑事追究利益不大，优先考虑程序的经济性或者有其它的法律政治利益与刑事追究相抵触的时 候，尽管存在着行为嫌疑，检察院仍可以对此不立案侦查和提起公诉。实行起诉便宜主义，意味着并非一切犯罪都必须提起公诉，而是要根据具体案情权衡一下有无追诉的必要，表明法律授予公诉机关在确定是否对犯罪进行诉追时一定的裁量权。由起诉法定主义发展到起诉便宜主义，意在使对犯罪的追诉更符合刑事诉讼的目的，适用刑事政策的要求，强调诉讼的目的性、合理性，因此诉讼理论又称起诉便宜原则为起诉合理原则。
在司法实践中，起诉法定原则和起诉便宜原则作为德国刑事诉讼领域中与检察制度密切相关的两大原则，发挥着不同的作用：一是为了保证执法的公平；一是从实用的角度来起作用。虽然德国国内对检察官的起诉裁量权有各种各样的批评，特别是来自警察的批评，认为警察承担了大部分侦查工作，并没有追究检察官们认定的所谓小的或中度的犯罪，所追究的都是重要的犯罪，因此均应起诉，不起诉对于维护社会稳定并没有好处。但由于犯罪形势的变化及人员和财力的问题，起诉法定原则已在很大程度上被突破，被大多数人所接受。起诉便宜原则的确立为检察机关更好地行使自由裁量权提供了法律依据。甚至按照德国刑事诉讼法的规定，案件经侦查终结确认犯罪嫌疑人具有提起公诉的充分犯罪嫌疑，也符合起诉的条件，法律上仍允许检察机关决定是否起诉。
具体而言，根据德国刑事诉讼法典的规定，德国检察官享有较为宽泛的自由裁量权，主要包括：1、证据不足不起诉，又被称之为撤销案件或停止起诉，类似于我国刑诉法规定的证据不足不起诉，以及在司法实践中存在的，由侦察机关作撤案处理的情况；2、轻罪不起诉。此项规定类似于我国刑诉法规定的绝对不起诉和酌定不起诉；3、附条件不起诉又被称为暂缓起诉。根据此项规定，检察官可以要求被告人在一定的期限内选择：（1）给付一定款项，弥补行为造成的损害；（2）向某公共设施或者国库交付一笔款额；（3）作出其他公益给付；（4）承担一定数额的赡养义务。被告人如在规定的期限内履行这些要求时，对其行为不再作为轻罪追究。被告人如果不履行这些要求、责令，不退还已经履行部分，并且要作为轻罪追究。暂缓起诉不同于一般的不起诉，是附有一定条件的暂时停止起诉程序，当被告人在规定时间内履行了法定要求，则检察机关可作出不起诉处理，否则仍要追究其刑事责任。实践中绝大多数暂缓起诉的案件，被告人均履行了法定要求。
德国刑事诉讼法典除规定了检察官具有上述不起诉权外，还在第407条规定了一项特别程序，即检察机关有权以申请处罚令的方式提请特别程序。第407条规定："在系属刑事法官、陪审法庭审理的程序中，对于轻罪、依检察部院书面申请，法官、陪审法庭可以不经审判以书面处罚令确定对行为的法律处分检察院要在根据侦查结果认为无审判必要时提出这个申请。申请应当写明要求判处的法律处分。"根据此项规定，检察官对于轻微的犯罪案件，可以指出书面申请，并写明要判处的刑罚，法官可不经审判，以书面命令的形式告知被告人所犯的罪行和处以的刑罚，多数被告被处以罚金。如果被告人同意，此书面命令即具有法律效力；如被告人不同意，在法定期限内提出异议后，法院应进行审判。在实践中，多数被告都愿意接受此程序。该程序因节约了大量的人力、物力和时间在德国司法界被广泛运用。据统计，每年约有 15.6％的案件通过这一程序处理。 l／5适用灵活性原则作出不起诉决定，这其中11％根据 153条绝对不起诉，4％根据153条a附条件的不起诉，6％根据 154条不起诉；1／3的案件通过申请处罚令或提起公诉的方式处理。从上述数据可以看出，法律上此种行为虽规定为犯罪，但在实践中，检察官认为至少2／3的案件无起诉的必要而采取中止诉讼的方式处理此类案件，可见检察官的起诉斟酌权在此案件的处理中起着十分重要的作用。[4]
三、德国对刑事不起诉制度的规制与救济
没有制约的权力必然导致腐败，司法权力尤需要制约。德国的立法者认识到，如果检察机关对本应该提起公诉的案件由于某种案外原因却作了不诉处理，势必有损于司法公正和当事人的合法权益，从根本上违背设立不起诉制度的宗旨，甚至会导致放纵犯罪。因此，德国在赋予检察机关具有不起诉决定权的同时，也相应设置了对不起诉权力的制约与救济，主要包括以下几个方面：
1、被害人的自我救济途径，即德国规定的被害人强制起诉原则。根据德国刑事诉讼法典第 172条的规定，对于检察机关的不起诉决定，被害人有权提起强制起诉程序进行制约。被害人接到检察官终止诉讼的决定时，他有权在2周之内向该检察官的上级检察官（通常是州检察官）提出申诉。上级检察官审查后可以继续开始诉讼程序，也可以维持不起诉的决定。如果被害人对上级检察机关维持不起诉的决定不服，可以在一个月以内向州高级法院申请作出强制起诉的决定。州高级法院以决定的形式作出裁决，可以裁定驳回申请，也可以决定提起公诉。当作出提起公诉的决定时，检察官必须执行该决定，正式提起公诉。实行强制起诉制度，是对检察官行使不起诉权的制约，同时也是在诉讼中对被害人合法权利的保护。
2、来自法院的规制。根据德国刑事诉讼法的规定，德国检察官不起诉权的行使绝大多数必须征得开始审判程序的法院同意，只有对行为后果显著轻微尚未受到最低刑罚威胁的案件，检察机关才可以不经法院同意直接作出不起诉决定。当然法律虽然明确规定了检察官行使不起诉权应经开始审判程序的法院同意，但在司法实践中有相当数量的刑事案件，检察机关采取直接撤销案件的方式将案件处理在未开始审判程序之前，对于此类案件中检察机关的裁量权，法院是无法进行监督的。
3、州司法部对检察机关刑事不起诉权的监督和制约。德国检察机关属于司法部的下设机构，各州司法部负责监督法律的实施。为控制检察机关刑事不起诉斟酌权的适用，各州司法部普遍采用发布起诉标准来规范斟酌权，如规定盗窃、贩毒数量等，并通过掌握不起诉的统计数据等方式，指导和了解检察机关适用不起诉的情况，以确保法律得以准确适用。当然，由于德国十六个州分别独立贯彻刑事法律，因此各州的起诉标准也不尽相同，而且各州司法部设立的标准只是指导性的原则，并不要求检察院必须遵守，各州检察院在处理具体案件时仍具有一定的灵活性。
4、检察系统内部的监督制约。德国检察系统分联邦检察机关和各州检察机关。联邦检察机关和各州检察机关分别独立，无领导与被领导的关系。但各州检察机关与其下属检察机关是一体的，下级检察机关必须服从上级检察机关的领导。依据德国刑事诉讼法的规定，被害人不服检察机关作出的不起诉决定时，被害人可以向上一级检察院提出抗告，并以此启动强制起诉程序。事实上，州司法部对检察机关不起诉的监督，也多数是通过上级检察机关来实现，只有特别重要或影响较大的案件才通知司法部。上级检察机关对不起诉的监督主要通过两种方式：一是通过对具体案件的监督；二是通过数据统计监督了解不起诉的适用情况。
四、不起诉制度所反映的诉讼价值及对我们的启示
在我国，大多数人对不起诉制度有一种偏见（或者说是错误的认识），一谈到不起诉，就认为是放纵了犯罪，是打击不力。这种思想在司法机关也有一定的市场，以至出现人为控制不起诉比例的做法。笔者也承认，由于中国和西方国家的法律对于犯罪概念规定得不一致（如我国的治安案件，西方国家认为是轻罪），所以在理论探讨中的确不能简单对比，实践操作中也不能照搬照抄国外不起诉制度。但笔者同样认为，通过中德不起诉制度的比较，考察不起诉制度的诉讼价值，探讨不起诉制度在重新配制司法资源、提高司法效率及实现刑罚功能方面的作用，对于澄清人们头脑中的错误认识，运用、发展我国的不起诉制度，乃至推进我国的严打整治斗争，将有很多好处，也会给我们一些新的工作思路。
笔者认为，刑事案件不起诉制度作为一种诉讼制度，有其自身的诉讼价值。其诉讼价值体现在以下几个方面：
首先，不起诉制度具有诉讼经济效益价值。
诉讼效益价值是指刑事诉讼程序的设计和运作符合经济效益的要求，也就是指必须使刑事诉讼的操作符合经济效益的要求，使司法资源的投入和消耗降低，同时使大量刑事案件较快地得到处理[5]。世界各国在制定法律时除了要求尽量满足公平、正义的价值外，还要考虑诉讼的经济效益价值。在世界范围内，在对付刑事犯罪的刑事诉讼过程中，各国司法机关面临着一个共同的难题：一方面，犯罪数量居高不下，犯罪种类不断增加，但与犯罪作斗争的人员却相对稳定和无大的变化，使检察官的侦查或者指控工作面临很大的压力；另一方面，传统的诉讼程序繁琐，效率低下，积压了大量的刑事案件，羁押场所人满为患，司法机关不堪重负。为适应治安形势的变化，世界各国一方面简化诉讼程序，实行简易审理，一方面通过立法采用机会原则，赋予检察官不起诉权。对于我国来说，这些诉讼途径具有重要的借鉴意义。我国目前正处于社会主义市场经济的转型阶段，国家财力比较紧张，司法经费远远不能满足司法活动的需要，这就要求法律程序应尽量缩小诉讼成本而达到最大诉讼效益。不起诉制度则体现了诉讼经济原则。不起诉制度使不必要或者不应当进入诉讼程序的刑事案件在审查起诉阶段终结，从而减化了刑事诉讼程序。而刑事诉讼程序环节的减少既缩短了诉讼时间，减轻了讼累，节省人力、物力等司法资源，可以使人民检察院和人民法院将主要精力投入到更为严重的刑事案件的起诉和审判中去，以提高诉讼质量和诉讼效率。
其次，不起诉制度符合刑罚个别化的刑事理论，有助于刑罚功能的实现。
刑罚演变的共同趋势之一是刑罚由注重过去到注重将来[6]。在博爱时代，刑罚往往是对犯罪的机械的反对，刑罚以已然的犯罪为根据，不大注意刑罚的实际效果。而在现代社会，刑罚的重心已由犯罪转移到犯罪人。刑罚的个别化，则是指适用刑罚时注重对犯罪人的教育改造，以防止犯罪人再犯罪为宗旨，刑罚已不是回顾已然的犯罪而是前瞻未然的犯罪的手段。简言之，刑罚以预防犯罪和再犯罪为其重要功能。从某种意义上讲，不起诉制度更有助于刑罚实现功能。前文所提及的德国阿尔布莱希特教授在讲演中同样认为，检察官适用不起诉斟酌权必须考虑到公共利益权衡，即作出是否起诉时要考虑对犯罪的预防、改造、震慑之功能。尤其是对于初犯等如果起诉后对其没有好处，而对其不起诉他也可能不再犯，就应当作出不起诉决定。
再次，不起诉制度符合 国际上“轻轻重重”的刑事政策趋向，有利于我国严打整治斗争的顺利开展，有助于维护社会稳定。
20世纪60年代以来，伴随着犯罪率的不断上升，世界各国刑事政策出现了两极化趋向，简言之就是法学界所谓的“轻轻重重”政策[7]。“轻轻”是指对轻微犯罪，包括偶犯、初犯、过失犯等主观恶性不深的犯罪，处罚更轻。采取这种宽松的刑事政策，一方面是为了改善犯罪者更生和重返社会的条件，降低社会改造的难度和成本，降低再犯罪率，另一方面也是为了减轻司法机关的负担。“重重”是指对恐怖犯罪、严重侵犯公民人身财产安全的犯罪、经济犯罪等更多地、更长期地适用监禁刑。在西方国家中，“轻轻重重”政策的重点并不一致，有的国家如美国，其刑事政策的重心是“重重”政策，有的国家如西欧国家，其刑事政策的重心是“轻轻”政策，有的国家则采用“轻轻”政策与“重重”政策相结合的政策。但不论是采用何种模式，西方国家一般都很注重发挥 “轻轻”政策在犯罪预防、社会改造、重新配置司法资源等方面的作用。由于“轻轻重重”政策在维护社会稳定中发挥了重要作用，“轻轻重重”政策也成为了西方国家刑事政策的主流。
我国从1983年开始执行的严打政策，可以说是与国际上的“重重”刑事政策不谋而合。但长期以来，由于诸多原因，司法机关在执行严打政策，强调“快捕快诉”、“从重从快”的同时，并没有充分利用不起诉制度的作用，导致出现司法机关负担日益沉重、司法资源日益短缺的现象。笔者认为，在继承和发扬我国严打政策优点的同时，有必要吸收“轻轻”政策的合理成分，恰当运用不起诉制度。这对于解决当前司法机关人员、经费不足，任务日益繁重的问题具有重要意义。同时，恰当运用不起诉制度，也能够体现我国一向所倡导的惩办与宽大相结合的刑事政策，教育、改造、预防、挽救罪行较轻的人，实现刑事法律的最终目的。
五、对理论界反对不起诉制度主张的反思
值得深思的是，在实务界对不起诉制度有误解的同时，在理论界也有一些反对不起诉制度的呼声。代表性的反对理由主要有以下几种。一是认为不起诉制度与法院独立行使审判权的精神相冲突，不起诉制度在实践中剥夺了犯罪嫌疑人获得辩护的权利，造成审判权的分离；二是认为不起诉制度为“执法不严、执法不公”打开了方便之门，不利于稳准狠地打击犯罪，保护无辜；三是认为不起诉制度在检察机关单方面实施过程中，由于缺乏法定的监督，不利于正确有效地处理案件，认为应当将案件交给法院审理，如果被害人犯罪情节轻微不需要判处刑罚，法院可以判决免于刑事处分；如果情节显著轻微危害不大，就建议公安机关撤消案件，这样做可以最大限度地减少失误。[8]
对于第一种观点，笔者认为，它是对不起诉制度的一种误解而产生的一种观点。首先，不起诉是检察机关的公诉权的一部分。从辩证的观点看，事物都是有对立统一的两个方面，二者相互依存。公诉权同样存在相互依存的两个方面，那就是起诉权与不起诉权。没有不起诉权，公诉权就是不完整的。从理论上分析，公诉权应该分为积极的公诉权和消极的公诉权，其中，消极的公诉权就是不起诉权。
其次，
[1]陈光中主编：《刑事诉讼法》，中国政法大学出版社1997年版，第333页
[2龙宗智：《刑事公诉权与条件说》，载《人民检察》1999年第3期
[3]陈卫东、李洪江：《论不起诉制度》，载《中国法学》1997年第1期
[4]陈兴良主编：《刑事法评论》第5卷，中国政法大学出版社1999年版
[5]刘生荣、阑剑、张寒玉：《刑事起诉的理论与实务》，中国检察出版社1998年版，第35页
[6]陈兴忍：《刑法适用总论》，法律出版社1999年版，第18页
[7]陈兴良主编：《刑事法评论》第5卷，中国政法大学出版社1999年版
[8]参见易杜非著《免诉、不起诉制度存废问题探讨》，载《人民司法》第5期
